按照中心组的安排，我向各位领导简要汇报一下有关依法行政的问题。

第一个问题，什么是依法行政

简单地说，所谓依法行政，就是国家行政机关依据法律法规取得行政权力，行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。

这个定义有三要素。一是主体，即国家行政机关，行政主体的设立和行政权的取得必须有法律依据；二是行为，即行政权的行使必须符合法定的权限和程序；三是责任，即行政权的行使要承担相应的责任。

从这个定义可以看出，依法行政的本质，主要是规范和约束行政权力。它的目的，是维护公民权益。对于政府而言，“法无授权不可为”，对于公民而言，“法无禁止即可行”。

依法行政，有一整套的制度体系，主要由三大块组成。一块是组织法，涉及行政权授予与行政机关组成，包括组织法、编制法、公务员法、公物法等。一块是行为法，主要规范与制约行政行为，包括行政立法法，行政执法法（许可、处罚、征收、收费、合同、指导、强制、裁决、程序等），行政监督法（审计法、行政监察法、人大常委会监督法等）。一块是救济法，主要规范行政救济行为，包括行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法等。

与依法行政相关联的，还有两个概念，就是依法治国、依法执政。对这三个概念，我简单界说一下。

所谓依法治国，是我们党治国的基本方略，它的主体是全体公民，对象是国家政权机器。需要注意的是，这里的“国”，指的是国家机器，不是地域、单位、行业概念。所以依法治国的实质，就是全体公民依法管理国家事务。在这个意义上说，我们只能提依法治国，不能提依法治省（市、县、乡、村），也不能提依法治厂（校、山、水、路），等等。因为这些提法的意思，是执政者把法律作为管事治人的工具来使用，归根到底，是要治到老百姓头上去，与法理不符，与依法治国的初衷相违背。但为什么现在这些提法还很流行呢？因为这些提法所具有的法律工具主义色彩，虽与法律价值主义发展趋向有距离，但与过去的法律虚无主义相比，又是一种历史的进步，在社会转型时期，大家还能接受。

所谓依法执政，是指政党依据法定途径和方式，进入国家政权机关，在其中处于主导地位，并依照法律规定从事管理活动。所以依法执政的主体是作为整体的执政党，不是那一级组织和党员个人，对象是宪法和法律授权的治理范围。

所谓依法行政，主体是政府，对象是行政权。因为行政权具有扩张性，所以要依法规范和约束，通俗地讲，就是要“治官”而非“治民”。

在我国，由于历史和现实的因素，必须坚持共产党的领导和执政地位，所以依法执政与依法行政具有很大的同构性。也就是说，党政应可以分工，但不能分家，也无法分家。现在世界上绝大多数国家，都实行政党政治。但为什么有的是法治国家，有的不是呢？这其中的关键，主要不在于是一党、两党还是多党执政，不在于是三权还是五权分立，也不在于有没有宪法和法律，而在于政党和组织，以及国家领导人，是不是真的尊法守法。你的三权也好、五权也好，一党也好、多党也好，实际上都统一到宪法，还是统一到某个组织或个人。

政府依法行政，是法治建设的重点，也可以说是主体工程。因为在我国，至少60％以上的法律法规草案，实际上是由政府及其部门起草的；80%以上的法律法规，是由政府实施的。所以各级政府能否坚持依法行政，对于建设法治国家和法治社会，至关重要。

第二个问题，依法行政的主要原则

在西方发达国家，依法行政也叫法治行政或行政法治。它的原理是主权在民，政府是百姓的仆人，必须听从百姓使唤。因为早期西方国家的资产阶级革命，是打着“天赋人权”的旗号，向封建统治者夺权的，在掌握议会和控制立法权后，对仍在掌控行政权的封建统治者施加压力，提出法治行政或行政法治的要求，并逐步形成一系列具体原则。我们国家借鉴发达国家的经验，总结“文革”十年动乱的教训，在上世纪八十年代明确提出要依法行政。国务院2004年在制定《全面推进依法行政实施纲要》中，提出依法行政的目标是建设法治政府。在研究制定《纲要》的过程中，经过反复论证和比选，确定了依法行政的六项原则。

（一）合法行政。它的含义主要有三层，一是职权法定，即实施行政管理必须有法律法规明确授权；二是依照法定的权限和程序办事；三是不得在法律之外设定损害公民权益和增加公民义务的规定。其中第三层意思在前两层中已经包含了，但要特别列举出来，是因为这方面存在的现实问题很多，比如乱罚款、乱收费、乱摊派、乱抓人，等等。这三层意思中，职权法定最重要，因为公权力是法定的，不是私人物品，不能随意授受，不能认为方便、有利的就管，麻烦、无利的就不管，或者随意推给下属和别人。不能乱作为，也不能不作为。现在有些地方，行政不作为比乱作为更严重。比如，有的迫于权势而“不敢为”，有的因无利可图而“不愿为”，有的得过且过“不想为”，有的则因监督无力而“不必为”，等等，都与合法行政的要求相违背。

（二）合理行政。如果说合法行政重在解决形式正义的话，合理行政则重在解决实质正义，也就是要解决实际中存在的“合法不合理”的问题。因为我们的法律法规中有一些很大的自由裁量权，执法人员在这个法定幅度内，可以上下其手，引发许多问题。怎么办？这就要求实施行政管理必须遵循公平公正原则。其一，要平等对待当事人，不能偏三向四；其二，行使自由裁量权应当符合法律目的，不能一罚了事；其三，所采取的措施手段应当必要和适当，符合比例原则；其四，可以采用多种方式的，应尽量采用对当事人损害最小的方式。同时，要搞自由裁量的基准制度，改进行政程序，强化对自由裁量权行为的监督机制。

（三）程序正当。关于程序正当，西方国家有两句名言，一句是“自己不能当自己的法官”，一句是“要听当事人的意见”。它对程序正当的基本要求，就是公开，民主，回避，救济。它讲究的是时间、方式、步骤、范围等等。程序往往决定结果，比如步骤，哪个先哪个后，可能会直接影响到结果。程序有时就是实体，比如范围，既是程序，也是实体，范围一变，结果就变，现在民主推荐和选举，在不同范围进行，结果可能就不一样。古往今来的有些事情，只要程序正当，结果如何人们不会太计较，比如当年农村发救济，大家都穷得叮铛响，给谁都行，但数量有限，怎么办，村干部就让大家抓阄，谁抓到算谁的，大家都还觉得公平。今天的行政许可行为中，实际上还允许摇号抽签等资源分配方式，是有道理的。这里需要注意的是，西方国家的法治历程，往往是先有程序法，后有实体法，所以视程序正义高于实体正义。我国则相反，往往是先有实体法，后有程序法，认为实体正义高于程序正义。我们的传统文化中，也有“成者王侯败者贼”的说法，表现在一些同志身上，就是重结果轻程序，特别是遇到一些重要和紧急任务时就讲：这个事情交给你了，我不管你怎么做，只要办成就行。结果可能许多事很快办成了，但其中有一些留下了后遗症，甚至引发严重的社会矛盾和事件。大量事实表明，严格依法行政，不一定会影响行政效率。第一，依法行政，是按分工清晰、专业运作的方式办事，在正常情况下可以降低行政成本，收到事半功倍之效。第二，行政效率是一个系统概念，有时图快图省事，你这里快了，他那里就可能慢了。第三，严格依法定程序办事，能够防止发生大的失误。因为法律既管“一万”，也防“万一”。所谓管“一万”，是指它从社会大量矛盾和现象中找出规律并形成行为规则，只要照此办理，不会发生大的问题。比如交通规则就是这样，你只要严格遵守，一般不会发生事故。所谓防“万一”，就是有些法律规定平时好像没用，但在关键时刻会起作用，可以避免大的失误。比如紧急状态法中的某些规定，有的人可能一辈子都碰不上，但一遇突发事件，就有大作用。

（四）高效便民。一般来说，立法权的价值取向是民主，司法权的价值取向是公正，行政权的价值取向是效率。行政要讲效率，是天经地义的事情。有些同志觉得，依法行政好是好，就是办事太麻烦，不讲效率，这是一种误解。特别是在加快发展的大好机遇期，既不能不按程序乱办事，也不能死守程序不办事。因此依法行政主要原则中，就有高效便民这一条。它要求政府办事必须有法定时限，讲究效益，方便群众。它对党政机关的要求，就是转变职能，精简机构，简化程序，创新方式。比如现在实行的“一厅式办公”，“一个窗口对外”，以及精简行政审批事项，撤并临时机构，减少行政副职，等等，主要目的就是为了高效便民。高效便民必然要求政府创新，其中隐含了依法行政与改革创新的关系问题。应该说，改革创新是发现和运用规律，依法行政是把客观规律变成行为规则，二者在本质上是一致的。但是基层的一些同志常讲，现在是“无法有法，有法无法”，什么意思呢？就是说没有法律规定的时候我有办法，靠我的经验、能力和权威，什么事情都能搞定；有了法律之后，或者说强调依法办事后，我什么事情都弄不成了。不少同志感到现在行政工作不好搞，要么是手段不够用，“遇事没猴耍”；要么是手段不管用，“杀鸡猴不怕”，于是就出现大量“用违法手段对付违法行为”的问题。为什么？这里有“法立弊生”的问题，就是法律未能反映规律，客观情况发生变化，应对之策层出不穷，等等。也有可能是执法人员不熟悉法律规定，不掌握法律原则和精神。因为任何一个国家，都不可能对社会生活的方方面面和每一个环节，都有明确具体的法律规定。怎么办？第一，领导干部要有悟性或者说水平，善于用法律原则和精神去解决具体问题。第二，立法要注重创新，既要符合实际又要有一定的前瞻性，真正把事物发展的规律变成行为规则。第三，改革要纳入变法的轨道。因为现阶段的各项改革，已不是当年的利益普惠，需要依法对利益分化进行整合；在社会主义法律体系已基本形成的情况下，也不是当年的“白纸涂鸦”，实际上是要变法，包括法律的立、改、废。我们在主观上要有这个意识，自觉、主动、有序地把改革纳入变法轨道。如果无视现行法律规定的存在，或者不按法定程序随意变更，单靠强硬的行政手段推进，尽管主观愿望可能是好的，有时也可能很快奏效，但往往是“捺下葫芦浮起瓢”，不利于形成良好公正的社会秩序。因为大家都不把法律当回事的话，“潜规则”必然盛行，“黑社会”就要称霸，就会形成所谓的“丛林法则”，以强凌弱，乱象不断！只有通过法律的立、改、废来推进改革和创新，才能在全社会确立法律应有的权威，才能有效实现广泛的民意表达和科学的利益整合，才能确保社会稳定和谐与国家长治久安。这既是古今中外的成功经验，也是当今中国的现实需要。从党的自身建设而言，这样做，也有利于促进执政方式由主要靠领导讲话、靠政党政策向主要靠国家法律转变，促使党顺利完成由传统的革命党向现代执政党的角色转换。

（五）诚实守信。这在西方叫信赖保护原则，就是公民出于对政府的信赖，将自己的权利让渡给政府，要政府来维护自己的权益，如果政府没有好好履行职责，给公民造成了损害，就要依法给予补偿，以此保护公民对政府的信赖。在我国则叫诚信原则。诚，就是有什么说什么；信，就是说什么做什么。中国传统文化中，无论是儒家还是法家，都把诚信作为治国理政的首要原则。孔子有“自古皆有死，民无信不立”的名言，商鞅变法，则从“徙木立信”开始。目前我国正处在社会转型时期，经济领域假冒伪劣、社会领域诚信缺失的问题比较严重。建设法治社会和法治政府，当从诚信建设开始。而政府诚实守信，是维护和提升政府公信力和执行力的前提，也是建设诚信社会的基本保障。信赖保护原则对党政机关的要求主要有三点，其一，披露信息必须及时、全面、真实；其二，不能朝令夕改，不能后任不认前任帐；其三，如果确需变更，对于政府来说，应对当事人造成的损失给予合理补偿。不违法的变更叫补偿，如果是违法就是赔偿，二者性质不同。

（六）权责一致。就是权力与责任要对等。一些部门之间争吵不休，往往因为权责不对等，或者是权大责小、权小责大，或者是有权无责、有责无权。有权有利的事大家争着去管，没权没利的事，就拖来推去。所以温总理强调“有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权须赔偿”。科学的权责匹配，加上严格的行政问责，就会避免或减少部门之间争权夺利、推诿扯皮的现象。 

依法行政的这六项原则要求中，合法行政，强调依法取得和行使行政权力，也就是要把计划经济条件下的“全能政府”，变为市场经济条件下的“有限政府”；合理行政，强调行政应当公平公正，要求建设“廉洁政府”；程序正当，强调行政公开透明，严守法定程序，目标就是“阳光政府”；高效便民，强调提高办事效率，提供优质服务，正是公民企盼的“效能政府”的基本要求；诚实守信的原则要求，就是建设“诚信政府”；权责一致，则是“责任政府”的题中应有之义。所以建设法治政府，就是建设有限政府、廉洁政府、阳光政府、效能政府、诚信政府和责任政府。

法治政府与服务型政府也是相辅相成的，服务型政府体现了“全心全意为人民服务”这一党的宗旨和政府本质，法治政府则是公民权利实现的保障，二者在本质上是一致的。在现代法治国家中，政府提供公共服务，也必须依法进行，以防行政权力在“服务”的名目下无限扩张，有意无意地侵犯公民权利。而解决民生问题，则属于给付行政，既要有财力，更要靠制度，否则会越解决问题越多。

第三个问题，法依行政的重点任务

围绕法治陕西和法治政府的建设，在推进依法行政中，应立足长远，突出重点，抓好当前。

一是树立法治理念。国际经验表明，在人均GDP超过3000美元后，人们的幸福感已与财富多寡没有必然的正相关，而更多地与环境友好与公平正义有正相关，这个时候的民主与法治将越来越成为人们的生活方式和价值追求，如果执政者把握不当，容易出现一些人“端起碗吃肉，放下筷子骂娘”的情况，甚至发生所谓的“无直接利益冲突”的群体性事件和动乱，危及党的执政地位。应该看到，经过全省人民长期不懈的努力，特别是近几年的快速发展，我们陕西已由过去的欠发达省份向中等发展省份靠近。去年我省GDP总量突破万亿元，人均GDP已达4000美元，接近全国平均水平。这个时候，一方面，我们的经济发展任务依然很重，形势喜人也逼人，不能有丝毫的懈怠；另一方面，必须更加注重社会管理创新和民主法治建设。从世界经济发展情况看，“欠发达国家卖资源，发展中国家抓产业，发达国家定规则”，是一个普遍走向。在改革开放初期，在资源富集而比较贫穷的地方，可以也只能通过卖资源来积累发展资本，可以政企不分，官商一体，“乱七八糟朝前走”。但长期这样，必然你冲我撞，赶不上趟，只有依法规范，整治队伍，才能步调一致向前进。应该说，现阶段把发展作为执政兴国的第一要务是对的，但经济发展不是唯一要务。与人的全面发展和自由幸福这一目的相比，其它都是手段。必须清醒地认识到，社会文明发展到今天的程度，不管我们主观愿望多么美好和善良，客观上已不允许我们以牺牲一部分人或一代人的利益为代价，去换取另一部分人或一代人的幸福。因此，对于各级领导干部来说，树立现代法治理念的关键，就是正确把握法治建设与经济建设的关系，特别是要摈弃“依法行政什么事也办不成，要办成事就不能依法行政”的人治意识，树立市场经济就是法治经济的现代法治意识。必须坚持以人为本的科学发展观，善于通过现代法治途径，保障市场经济的健康发展，改变过去“乱七八糟朝前走”的状况，由“先发展、后规范”，转向“边发展、边规范”，进而走向“先规范、后发展”的法治轨道。这既是经济社会发展的必然规律，也是越来越多人民群众的热切期盼，还是领导干部安身立命的明智选择。

二是转变政府职能。转变政府职能与推进依法行政互为前提和条件。从总体上看，改革开放前特别是“以阶级斗争为纲”时期，党政机关和领导干部是不敢、不愿、不会抓经济建设，对于经济领域是“进不去”，现在则是“出不来”。由于政府对微观经济领域介入太广太深，并且集“教练员、裁判员、运动员”三种角色于一身，导致职能严重越位、缺位和错位。就全国而言，目前仍然存在“大政府、小社会”、“大公安、小公民”、“大信访、小司法”的“三大三小”情况，以及基层政府“公司化的运行逻辑、运动化的工作方式、碎片化的权威体系”的“三化”现象。最近，按照省政府主要领导的指示，省法制办和省编办等部门联合组成4个检查组，对50多家省级行政部门的“三定”执行情况进行检查，着重查处机构设置法定依据不足，部门职责不清，人员超编等问题，总的要求是按照“自主决定优先、市场机制优先、社会自律优先”的“三个优先”的原则，促进政企、政资、政社以及政府和中介组织的分开，使政府自身尽快退出市场主体行列，使政府职能真正转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，促进和保障发展方式的转变，实现政府主导型经济向市场主导型经济转变，权力导向型社会向规则导向型社会转变，同时也给政府及其工作人员减负、降压和必要的自由、安全。

三是规范行政决策。广义的行政决策包括政府立法、行政决策和规范性文件的制定。去年按照国务院的统一部署，省政府开展行政审批、政府规章和规范性文件三项清理工作，省本级行政审批项目由916项降为553项，精简率为39.6％；清理省和西安市政府规章267件；清理规范性文件17921件。三项清理既从源头上规范行政行为，又为提高行政效能创造条件。今后规范行政决策的重点，是改变目前一些地方和部门决策权限不清、程序不严、责任不明等问题。注重提高政府立法质量，多立“良法”，少立“笨法”，不立“恶法”。抓好规范性文件的审查备案，试行“统一登记、统一编号、统一发布”的“三统一”管理，并严格实行有效期制度和定期清理制度，确保行政决策的合法有效。

四是改进行政执法。法不在多，要在必行；刑不在重，贵在公平。行政执法状况如何，直接关系百姓利益和政府形象。我省现有各类行政执法人员十多万名，总体素质不错，但专业结构、部门分布、层级职责等不尽合理，行政执法水平和能力也参差不齐，由此引发许多矛盾和问题，需要按照“四化”的要求不断改进。第一是公开化。就是行政执法的主体、依据、过程、内容、结果都要公开，这是最好的防腐剂。第二要综合化。解决上下一般粗，重复、交叉、虚假、空白执法的各种现象。具体说来有三项内容，一要相对集中行政处罚权，现在正在试点的有城管综合执法，以及农业和文化领域的综合执法；二要相对集中行政许可权，行政审批事项精减和机构改革中“大部门制”的提出，实际上是在进行这方面的尝试；三要下移行政执法重心，按照中央要求，今后原则上省一级部门不搞具体的行政执法，主要搞规划协调，检查指导等。具体行政执法由市县特别是县级政府部门来做，以此解决“管着的看不见，看见的管不着”等问题。第三要经常化。就是要让行政执法常态化、规范化，不要用搞运动或活动的方式来执法，保证行政执法的严肃性和有效性。第四是文明化，就是要柔性执法，不要简单粗暴，尊重人格，维护尊严。

五是化解行政纠纷。我省每年信访事项数十万件，而行政复议和行政诉讼仅几千件，实在不成比例。在大量信访事项中，约有三分之一涉法涉诉。信访“洪峰”一浪接一浪的涌现，固然与我们现在所处的经济社会转型时期矛盾多发有关，也与我们传统的执政理念、体制和方式造成的“干部惟上不惟下”、“群众信访不信法”的社会心态有关。在推进依法行政、建设法治陕西中，应综合运用人民调解、行政调解和司法调解机制，及时化解社会矛盾和行政纠纷。目前我省人民调解发展较快，全省已有人民调解组织3万多个，人民调解员13万人，发挥了重要作用，问题是有行政化走向。司法调解的架构和作用发挥也不错。只有行政调解还是一条短腿，需要加强。

六是强化行政监督。行政监督，也可以叫监督行政。从体制上可分为内部监督和外部监督两块。内部监督也叫同体监督，就是行政体系内部的监督，有审计和监察的专门监督，有行政复议的层级监督，等等，好处是熟悉、直接、快速和低耗，坏处是难免有“医不自治”的问题。外部监督也叫异体监督，主要有党委的监督，人大的监督，媒体的监督，群众的监督，等等，也是有利有弊。在行政监督方面，我省有不少创新。前两年省政府出台的依法行政监督办法和损害群众利益责任追究办法，走在全国前列，并产生了一定的影响。现在的关键是落实，要在加强内部层级监督的同时，主动接受外部的各种监督，特别是公众和媒体的监督。一要积极，不回避，不拖延，及时主动，坦陈实情，敢担责任，因为政府的知错即改，比刻意追求“一贯正确”，更能赢得人民的信赖；二要依法，政府要依法行政，媒体和公众也要依法监督，大家都要在法治的轨道上说话做事。同时要强化依法行政的考核评议，把依法行政的各项原则要求落实到政府工作的各个方面和各个环节，从源头上提升政府的公信力、执行力和向心力，使领导干部少犯或不犯大的错误，改变目前一些地方和单位“曲突徙薪亡恩泽，焦头烂额为上客”（注）的情况。

以上汇报，有许多是个人学习实践中的感想和体会，不妥之处，请各位领导指正；错误的地方，由我个人负责。