科学发展观，是胡锦涛总书记在2003年7月28日的讲话中提出的“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求推进各项事业的改革和发展的一种方法论，也是中国共产党的重大战略思想。在中国共产党第十七次全国代表大会上写入党章，成为中国共产党的指导思想之一。

科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。政府法制工作是建设法治政府的基础工作，必须在科学发展观的指导下开展。下面从三个方面试论用科学发展观全面指导政府法制工作，统领法治政府建设问题。

一、科学发展观和法治政府的基本关系

(一)科学发展观和法治政府的价值基础是一致的。科学发展观的本质和目标是“以人民群众的利益和意愿为本，根本目标是建设高度文明，富强的现代化国家。”科学发展观要求以最小的环境、资源、人力成本取得最大发展成果，让人民群众得到更多实惠。法治政府的目的也是人民当家作主，使政府的一切活动都规范在法律框架内，从而实现社会的民主、自由、正义。而法律正是党领导人民制定的，反映人民群众的利益和意愿的。

科学发展观与依法行政具有内在统一性。科学发展观是针对发展问题的方法论，解决的是生产力发展与环境，经济发展与社会发展，局部发展与全面发展之间的关系问题；而依法行政是针对治国理政的方法论，处理的是人与制度、机制之间的关系问题。二者角度不同，但追求的价值和目标相同。

科学发展观的第一要义是发展，依法行政服从和服务于发展；科学发展观的核心是以人为本，依法行政强调人的自由、民主和保障人权，以治官、治政为表象，其本质是以人为本；科学发展观的基本要求是全面协调可持续，而依法行政则用制度为全面协调可持续作出安排。

另外，法律调整社会关系具有全面性、稳定性和前瞻性，良法的制定按“理性”而为，与科学发展观的基本要求完全一致；科学发展观的根本方法是统筹兼顾，而依法行政所据之法正是各方利益的协调统一的结果，立法过程就是统筹兼顾过程。从上可以看出，二者在形式上虽然表现不同，但具有同质性，因而具有内在统一性。

(二)法治政府建设是落实科学发展观的重要内容

法治政府建设是实践科学发展观的题中应有之义，科学发展观指明了法治政府建设的方向。按照马克思主义的观点，法律属于上层建筑，因此，法治政府可以归属到政治建设的范畴，应当服从于科学发展。科学发展观是对中国特色社会主义发展问题的再认识。我国社会发展的特点是政府主导发展，因而它包含了政府应如何处理经济社会发展中所面临的各种矛盾和问题，即建设法治政府。

依法行政与科学发展观在内容上具有统一性。科学发展观的总要求是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”。一方面民主法治、公平正义、安定有序、诚信等要求就是依法行政的主要内容，另一方面实现人与人的友爱、社会充满活力、人与自然和谐相处均需要依法行政作保障或作为基础。二者在内容上具有相当的一致性，价值选择完全相同。

(三)法治政府建设是落实科学发展观的基本要求和保障

政府自身建设十分重要，建设法治政府是提高政府公信力和管理能力的必然途径，从而也是科学发展观能够贯彻的基本保障。这就要求我们通过制度创新，不断完善社会主义的法律制度体系，解决各种突出的社会问题。

可以说，科学发展观重点解决的是我们要什么样的发展的认识问题，而依法行政重点解决的是用什么样的方式、途径来实现科学发展的问题，一个是内容，一个是形式，形式为内容服务。如科学发展观强调“和谐”，依法行政的基本功用之一就是“定纷止争”，促进和谐。科学发展观提出了党的执政的目标，而依法行政则是党在执政方式上的选择，二者是目的和手段的关系，因而二者具有逻辑上的统一性，依法行政是落实科学发展观的基本保障和实现途径。

二、科学发展观对依法行政、建设法治政府提出了新要求

(一)科学发展观要求强化民主

首先要强化民主监督，用制度的方法切实保障民众对行政管理过程的知情权、监督权，通过推行民主评议、优化建议提案办理回复、质询、听证等制度，彻底化解中国几千年“官本位”思想的影响，以加强广大人民群众对公权力的制约和监督，使行政官员有权必有责，不能、不敢滥用权力。

其次要从建设服务型政府的角度去研究解决政府包揽一切的问题。要进一步深化行政许可制度改革，减少微观控制。通过全面推进依法行政，减少行政权力对经济、社会的过多干预，多予少取，形成“民本位”的施政格局。

(二)科学发展观要求科学、民主、依法决策

决策是政府管理和活动的开端。决策包括政府立法，制发规范性文件，决定重大事项等。要考虑用法律的稳定性减少政策不稳定性带来的负面后果，以保障各项工作不因领导人的变化而变化，领导人注意力的变化而变化。

第一要解决立法要立“良法”的问题。法治只能建立在良法基础上，当前应关注以下几个重点：

一是注重立法规划。立法规划要围绕科学发展观的要求，充分考虑以人为本，人与环境协调发展，社会和谐需要，化解社会矛盾，缩小贫富差距，促进教育、节约资源、保护环境、节能减排等方面，促进经济社会的全面协调可持续发展。

二是完善立法程序，切实使所立之法符合人民意愿。立法是促进经济社会和科技发展不可避免的管理手段，但必须解决部门利益法制化问题。依靠的就是完善的法律程序，用民主、公开来解决。

三是改进立法技术，提高立法质量，避免法律规定不准确、不统一、不系统，操作性不强等等。

第二要下力解决规范性文件的合法性审查问题。规范性文件作为“法”的重要补充，应更重视对其制定的审查把关，尤其是合法性审查。应准确定义规范性文件，并严格遵守制定、审查、发布等项程序，建立有效期限制、定期清理制、备案审查制，以及公民、法人建议审查等纠错机制。

第三要推进政府其他重大决策程序法制化，以保障实现科学、民主决策。要处理好决策民主化同行政首长负责制之间的关系。行政首长负责主要指的是依法履行行政执行权。而决策既包括执法中的决策，也包括创造性的决策，后者应当主要考虑民主化问题，由法律制度规定决策程序，包括民主调研、听证、专家论证、合法性审查、集体决定等。

(三)科学发展观对规范行政行为提出了更高要求

首先，要建立合理的行政权力运行机制。要积极推动行政程序制度建设，一方面限制政府权力的自我增值，减少或防止职责交叉、权责不清形成的行政内耗。另一方面促进行政行为的规范性，减少行政权力的异化，防止损害社会的公平正义。此外，执法过程中存在的多头执法、重复执法、执法扰民等问题，也要通过改革现行行政执法体制来解决，如进一步推进相对集中行政处罚权、行政许可权、行政复议权等工作。

其次要重视合理行政问题。法律原则和法律精神的适用是行政自由裁量的根据，亦即是合理性。合理行政应当做到兼顾各方当事人利益，行政机关要平等对待行政管理相对人；行使自由裁量权应当符合法律目的，所采取的措施应当适当，应尽可能减少对当事人权益的损害；统筹兼顾政治效果、法律效果、社会效果的统一，充分考虑行政行为对社会、环境等方面的综合性影响。

第三要坚持文明执法。在执法过程中可以实行“三步式”执法方式，即教育规范、限期整改、依法处罚，把法律的刚性与人性化结合起来，要尊重相对人的人格和权利，彰显人文精神。

(四)科学发展观要求进一步完善政府行为监督机制

我国政府监督机制应立足于完善政府内部的自我监督机制。当前可重点解决以下问题：

一是推进政务公开，切实使政府行为在阳光下运作，不断加大新闻舆论、互联网等的监督力度。

二是要加强层级监督和责任追究。一方面要从源头上厘清政府和行政机关各项权力对应的责任和行使程序，形成监督制约关系。另一方面要整合现有的监督资源，切实推行行政问责、行政执法过错责任追究等制度，加大责任追究力度。

三是要充分发挥行政复议职能作用，构建良好的政府自我纠错机制。行政复议有三项主要功能，即化解争议，维护公民权利，监督政府，其中最核心的是维护公民权利。因为只有切实维护公民权利，才有利于提升行政复议的权威，使行政复议真正成为社会减压阀，成为化解行政争议的主渠道。

三、政府法制工作要充分发挥促进科学发展的作用

政府法制工作是法治政府建设的基础性工作，是政府工作的基石，因而必须积极为促进和保障科学发展服务。

(一)要充分发挥推动依法行政的作用

政府法制工作必须紧紧围绕《全面推进依法行政实施纲要》，全面推进依法行政。政府法制机构要在统筹规范、部署落实，督促检查、协调指导等方面做好工作。要紧紧抓住推进市县依法行政这个重点，找准突破口，建立并实施依法行政同官员政绩挂钩的考核指标体系。

要抓好法制机构自身的建设。法制工作人员要忠于党的事业、忠于人民、忠于法律，要紧紧围绕中心，服务大局。队伍建设要走精兵之路，要一专多能，才能适应建设法治政府的要求。要大力推行行政执法责任制，通过建立和完善教育、惩治和预防相结合的反腐败制度体系的配套制度建设，形成推进依法行政的合力。持续开展案卷评查，促进执法行为公平、公正、公开、规范。

(二)充分发挥政府的参谋、助手、法律顾问作用

政府法制机构要切实发挥对政府重大决策进行合法性审查的职能作用，帮助行政首长运用法律手段实现行政目标。要着力推进政府行为公开，坚持用公开保公正，用公开保效率，从源头上减少腐败滋生的土壤。努力为政府重大行政措施、行政合同及其他经济行为当好法律顾问，降低行政决策的法律风险。政府要提高应对、处置突发事件的能力和水平，使预防和处置突发事件规范化、法制化。

(三)要充分发挥统一和优化政府规制的作用

要正确处理政府与市场关系，要围绕创造发展环境，加强宏观调控，培育市场体系来进行。为此，相关的地方立法工作，一是要注重规范政府职权，该管的要赋权，并且权责明确、权责一致。不该管的，要坚决放开。防止因制度建设不当造成部门越位、缺位。其次是要紧紧围绕创造发展环境，发挥市场自我调节作用做工作，更多地用经济手段和法律手段推动经济发展，改变计划经济体制下形成的过于依赖行政手段的传统思维定式。三是要为政府自身建设提供制度保障，使政府管理进一步规范化、制度化。立法重点要逐步向贯彻和执法好法律，保障提高行政效能方面转变。

(四)要充分发挥推动行政管理体制改革的作用

要配合政府机构改革，协助做好行政机关“三定”方案的编制工作，实现职权法定。在设计有关制度时，尽可能将上下级、同级行政机关之间的事权划分清楚，减少执法争议。要进一步推行相对集中行政处罚权、行政许可权、行政复议权改革，探索行政执法、行政复议的新体制。要进一步完善依法行政的检查考核评议机制，树立科学的政绩观。