行政执法案卷评查，是指县级以上人民政府对所属行政执法机构依据法律、法规、规章的规定作出行政处罚、行政许可、行政强制等具体行政行为的行政执法案卷依法审查评议的行政机关内部层级监督措施。行政执法案卷评查可以使行政执法监督工作在现实、具体的执法活动基础上进行，有利于促使行政机关提高自我纠错能力、推进依法行政。

近年来，区政府采取不同形式开展案卷评查工作，对于规范执法行为、提高执法水平起到了较好的促进作用。从区政府对所属行政执法部门统一进行案卷评查的情况来看，还存在一些制约因素。本文通过对这些制约因素进行分析，提出有关对策建议。

一、制约因素

（一）执法种类不同

区政府所属行政执法机关实施的行政执法行为可划分为行政许可、行政处罚、行政强制等8个种类，各行政执法机关的执法种类不尽一致。一是有些机关只实施一种执法行为，如行政执法局只实施行政处罚这一种执法行为，监察局只承担专门行政监督任务。二是个别部门虽承担行政处罚、行政许可等几种执法任务，但是近几年一直没有受理过有关案件或申请。三是在各种行政执法行为中，大多数部门只涉及行政处罚、行政许可，而行政强制、行政给付、行政裁决、行政确认、行政征收等执法行为只有少数部门承担。这种状况致使区政府针对某一种行政执法行为进行案卷评查时，难以对各部门执法工作的整体情况作出统一评价。

（二）执法体制不同

政府机构改革和职能调整使行政执法体制有所变化。一是部分政府部门不再承担或者很少承担行政执法职责，例如档案局、统计局、民宗局等，这些部门的行政执法任务不重，行政执法在本部门工作中的重要性也不明显。二是一些政府部门下移了执法重心，将具体的执法任务委托给专设的执法机构，如文体局、劳动局。三是少数政府部门所属执法机构的执法工作主要受市级执法机关指导，如环保局。执法体制的变化致使这些部门将工作重心转移到了宏观管理、综合协调等方面，致使区政府对所属部门统一开展案卷评查缺乏普遍适用性。

（三）评查标准难确定

要开展行政执法案卷评查，首先要有立卷标准和评查标准。一些执法部门没有统一的执法文书，更谈不上有统一的立卷标准，如住建局在行政处罚方面就没有统一的执法文书和立卷标准。同时，除行政处罚以外的其它具体执法行为普遍缺乏立卷标准。有立卷标准和评查标准的执法部门，其标准通常由省级或者国家一级对口部门制定，各部门适用的标准因业务差别相互之间存在一定差异。没有立卷标准、评查标准或者立卷标准、评查标准不一致，就会影响案卷评查的效果和公正性。

（四）法律依据不同

目前，除行政处罚、行政许可国家有统一立法外，其他行政执法行为均没有法律作出统一规范，有关规定散见于大量行政法规、规章之中，特别是许多非行政许可行政审批项目没有法律依据。这就致使案卷评查工作存在一定的局限性。

二、对策建议

基于前述四个方面的制约因素，区政府组织开展行政执法案卷评查工作只能逐步提高标准，如果一开始要求过高，既无法落实，也难以做到公平。目前的标准可以暂定为合法、完整，也就是说要求行政执法机关的案卷所反映的行政执法行为必须达到合法的标准；行政执法环节、程序的案卷记载必须达到完整的标准。具体来讲，有以下六点建议：

（一）案卷评查的范围可暂定为行政处罚、行政许可两种行政执法案卷。因为这两种行政执法行为有统一的法律规范，各行政执法机关不论具体业务有何差别，都不得违反行政处罚法、行政许可法的规定。

（二）要求行政执法机关结合实际建立行政执法案卷或者档案。案卷评查的直接对象是案卷，因而建立行政执法案卷是进行案卷评查的前提。对于本系统有立卷标准的行政执法机关，要求其按标准建立执法案卷；没有立卷标准的，要求其依法按照实施行政执法行为的过程建立完整的档案。

（三）案卷评查的内容可确定为评查行政执法行为的合法性和案卷、档案记载的完整性。合法性审查可以从行政执法主体、行政执法程序和行政执法实体等三个方面进行。对行政执法案卷的完整性审查可以从案卷是否对行政处罚法、行政许可法的执法环节、程序作出完整记载等方面进行。此外，案卷评查过程中可以就行政执法行为是否适当提出意见建议，但不宜将适当性作为评查内容，这主要是考虑到行政执法行为的专业性、复杂性和行政自由裁量权的专有性、灵活性等特点。

（四）案卷评查需要组织专门的工作力量。区政府开展行政执法案卷评查有三种组织方式可供选择：一是根据区政府部门的工作性质确定几个执法部门分别负责对不同行政执法行为的集中抽查，如：确定行政执法分局负责对所有行政处罚案卷的集中抽查，确定行政审批办事大厅负责对所有行政许可案卷的集中抽查。二是从区政府各部门抽调一批业务骨干，分组分别承担不同种类行政执法案卷、档案的集中抽查工作。三是如抽查案卷的数量不多，可由区政府办公室进行集中抽查。

（五）案卷评查可以采取各执法部门自查与区政府集中抽查相结合的方式。行政执法案卷评查涉及行政执法机关及其内设执法机构和受委托执法的组织等几个层次，而且不同行政管理领域的行政执法行为具有很大的差异性，因而宜采取条块结合、突出重点、典型示范的方式进行。案卷评查的具体方法应以查阅案卷、档案为主，可以按一定数量或比例直接调阅执法案卷、档案，也可以采取召开座谈会的方法传阅案卷、交流经验、推广典型。