日前，我们受理了一起当事人因不服人力资源和社会保障部门作出的工伤认定决定提起行政复议的案件。经审查，我们认为此案“主要事实不清、证据不足”，作出了撤销原具体行政行为，同时责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为的行政复议决定。笔者在此想就办案过程中如何认定“主要事实不清、证据不足”谈谈个人的观点，与大家一同探讨。
　　首先，向大家简要介绍一下本案主要案情：
　　申请人系某单位工会主席, 于2009年5月受单位领导指派参加该单位职工的葬礼。葬礼期间，职工家属燃放礼炮及鞭炮，葬礼结束后，其感觉右耳嗡嗡作响, 到医院就诊并住院治疗。申请人所在单位向被申请人提出工伤认定申请，被申请人作出不认定为工伤的决定。申请人不服，遂提起行政复议。
　　受理此案后，我们分别向申请人和被申请人就案件有关情况进行调查了解。经审理查明：申请人于2009年5月17日上午受单位指派参加该单位职工的葬礼，期间燃放了鞭炮，回单位后耳朵嗡嗡作响，于2009年5月21日到医院救治,医院出具的医学诊断证明书中载明:“右耳突发性耳聋(炮震后)”。其于5月23日入院治疗,病历记录中载明：“右耳鸣伴听力下降（炮震后）、右耳突发性耳聋”。5月28日出院, 出院记录中的入院诊断、出院诊断栏目中载明:“右耳突发性耳聋”。申请人所在单位向被申请人提出工伤认定申请，被申请人作出《工伤认定决定书》。决定书中认定的主要事实为：据申请人自述，其于2009年5月17日上午受单位指派参加该单位职工的葬礼，期间燃放了鞭炮，回单位后“一说话耳朵就嗡嗡作响”，于5月21日到医院就诊，被诊断为“右耳突发性耳聋（炮震后）”。经调查核实，出院记录（病案）入院诊断、出院诊断均显示为“右耳突发性耳聋”，为病非为伤。 根据《工伤保险条例》第十四条第（五）项之规定，不认定申请人为工伤。
　　行政机关作出具体行政行为可能涉及诸多事实，其中有主要的事实，也有次要的事实。主要事实是被申请人作出具体行政行为的基本事实，能够充分证明作出的具体行政行为的客观情况，是行政机关适用法律的前提和基础。主要事实不清是指行政机关实施的具体行政行为没有充分了解事实真相，缺乏必要的证据，不足以证明该具体行政行为所认定的事实情况。主要证据是指行政机关赖以作出具体行政行为的基本事实和据以认定该事实存在所必需的证据。主要证据不足具体包括两种情况，一是证据的数量没有达到充分的要求，即证据只能证明一部分案件事实，而不能证明全部。二是证据的质量值得怀疑，无法排除其虚假性。也就是说，证据不足要从质和量两个方面把握。
　　笔者认为：根据《工伤保险条例》第十八条第一款之规定，医疗诊断证明是提出工伤认定申请的法定要件之一。被申请人提供的《行政复议答复书》附件一中的诊断证明书（5月21日）中载明：“右耳突发性耳聋(炮震后)”，入院病历记录（5月23日）中载明：“右耳鸣伴听力下降（炮震后）、右耳突发性耳聋”。而被申请人只以出院记录（5月23日至5月28日）中的入院诊断、出院诊断栏目显示为“右耳突发性耳聋”为病非为伤为由，作出不予认定工伤的认定结论，主要事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条之规定，行政复议机关撤销了被申请人作出的《工伤认定决定书》并责令被申请人自收到行政复议决定书之日起60日内重新作出具体行政行为。
　　在审理此案过程中,有两点问题笔者想在此提出,请大家注意: 一是行政复议机关是否可以变更被申请人的原具体行政行为，直接作出工伤认定；二是行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为是否可以独立作出，而不依附于其他行政复议决定形式。前者的回答是肯定的，因主要事实不清、证据不足，行政复议机关可以变更被申请人的原具体行政行为。但是，行政机关要行使变更权，势必要进行大量的调查取证，影响行政复议的效率；且对于案件的实际情况，还是作出原具体行政行为的行政机关更有条件了解清楚，由其依据法定职权作出处理决定更为妥当。此案属于工伤认定，专业技术性较强，由人力资源和社会保障部门重新作出决定更为适宜。对于后者，回答是否定的。责令被申请人重新作出具体行政行为不是一种独立的行政复议决定形式，是依附于其他行政复议决定的行为。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。也就是说，责令重作决定的前提是撤销或者确认违法的行政复议决定，责令重作决定不能单独作出。从另一个角度讲，责令重作决定可以作出也可以不作出，它是行政复议机关行使自由裁量权的具体体现。
　　综上，笔者认为，行政复议机关经过审查，决定撤销原具体行政行为，并责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为，既维护了行政复议的严肃性，防止行政相对人多次重复申请，增加不必要的负担，同时也保障了行政效率，使公民、法人和其他组织的合法权益得到及时有效的保护。