1990年12月24日国务院通过了《中华人民共和国行政复议条例》，行政复议制度正式以法规的形式被确立。《行政复议条例》实施8年多来，对督促行政机关依法行政，维护行政相对人的合法权益，起到了积极的作用。为了完善行政复议制度，继续发挥行政复议功能，1999年4月29日全国人大通过了《中华人民共和国行政复议法》，正式确立了行政复议制度在我国的法律地位。在行政复议制度我国发展20多年来，逐渐被人们认识和了解，其社会效果和作用也在不断凸显。但是，作为行政救济的一项基本法律制度，与行政诉讼相比，其功能作用还远远没有发挥出来。主要表现为：行政复议的受案数量与行政诉讼的受案数量还存在一定差距，经过行政复议后继续行政诉讼的案件还大量存在。纵观行政复议制度的发展，结合县级行政复议工作实践，行政复议工作当前面临哪些问题，行政复议制度的发展何去何从，简要进行以下分析探讨。

　　一、当前县级行政复议工作现状及面临的问题

　　（一）复议工作还未得到应有的重视。首先，我国《行政复议法》规定，行政复议机关的法制工作机构具体办理行政复议事项。按照现行体制，具体负责行政复议工作的机构一般设置在同级行政机关法制工作部门，规格也相对较低。虽然在法律层面上由同级法制机构代表同级行政机关行使行政复议权力，但是在县级政府行政复议工作中，县政府法制工作部门并非仅仅承担行政复议职能，还承担着政府立法、行政执法监督、规范性文件备案审查、行政应诉、涉法事项的办理、推进依法行政等大量的事务性工作。这就意味着从体制设置上，具体复议工作机构无论是在人员保障、经费保障等方面相对法院、信访部门要差的多。这也是造成长期行政复议受案数量相对偏少、社会公信力较差、办案效率不高的原因之一。其次，单从县级政府对法制工作机构的重视程度来看，由于部分领导干部仍然存在浓厚的“官本位”思想，认为法制工作束手束脚，在追求社会经济效益方面起步到关键作用，对法制工作总是漠不关心，造成复议工作也得不到应有的重视。再次，由于多数县级政府法制机构人员偏少，特别是缺乏法律专业人才，一些政府法制机构对于行政复议案件，要么婉拒受理，要么拖延压案，要么草草了事疲于应付。另外，县级政府行政复议专职工作人员压力大，存在不稳定情绪。通过调查了解，很多县级政府法制机构人员配备为五人左右，而行政复议专职工作人员一般仅有一名，即便如此，专职人员还要承担行政应诉工作并兼顾处理法制部门其他事务，本来就缺少如同司法机关、信访部门的办案人员补贴福利待遇，这就导致具体从事复议工作的人员工作压力大，很多人不愿从事复议工作，或流动到其他部门，造成法制部门无法正常履行行政复议职责，出现复议工作效率低下、办案质量不高等普遍问题。

　　（二）复议工作机构缺乏相对的独立性。按照《行政复议法》规定，复议机构是受复议机关委托办理复议事项，只能以复议机关的名义进行复议活动、作出行政复议决定。这样，对于复议案件受理还是不受理，维持还是撤销或者部分变更，复议机构一般只有建议权，没有最终决定权。因而，有些复议机构工作人员往往察言观色，对该受理的申请不能受理，该撤销的决定不能撤销，导致复议案件维持的多，撤销或变更的少。另外，由于复议机构缺乏相对的独立性，向复议机关请示、汇报的环节多，内部审签程序繁复，耗时费力，影响及时处理，有的案件甚至延期后还要一拖再拖，迟迟不能作出复议决定。

　　（三）行政复议受理案件范围过窄，缺少公益复议受案规定。特别是现行的《行政复议法》对于复议前置的案件范围限定较窄，影响了行政复议功能的有效发挥。同时，现行的《行政复议法》没有对公益复议制度进行规定。随着行政不作为导致的社会公共利益受到损害的现象越来越多，如果不在立法上及时增加公益复议制度，不但与民事诉讼法律制度不相匹配，也与社会的发展不相适应。

　　（四）复议期间具体行政行为不停止执行的规定与实际运行逐步脱节。行政复议法和行政诉讼法都作了类似规定：就是复议或诉讼期间具体行政行为不停止执行的原则。但是，在复议实践中被申请人担心行政行为可能因违法被撤销而带来不利的后果，所以更倾向于选择停止具体行政行为执行的做法。

　　（五）审理方式存在一定弊端。现行复议法规定：行政复议案件原则以书面审理为主。从办案实践看，被申请人为了得到复议机关的认可，往往会对一些证据材料进行完善，甚至对一些证据进行补充，从书面形式进行审理，很难发现问题，但对于申请人提出的很多问题很难去核实，因此，为了排除被申请人补充证据的可能，在审案方式上就不能限制在书面审理模式之中。

　　（六）缺少律师代理行政复议案件的规定。原《行政复议条例》没有规定委托代理制度。《行政复议法》虽然规定了委托代理制度，但是对律师介入行政复议活动并没有明确规定。实际上，律师介入行政复议有着积极的意义：一是有利于更好地维护公民、法人或者其他组织的合法权益；二是有利于更好地监督行政复议机关依法公正地办理复议案件。

　　二、对我国行政复议工作未来发展的建议

　　一是在地方各级人民政府设立独立的行政复机构，集中行使行政复议权，专司行政复议之职。目前，很多市县政府已经试点成立了行政复议委员会，并集中行使同级行政复议职权。但就目前县级复议改革情况来看，成功之处在于集中了行政复议职权，不足之处在于县级复议委员会的非独立性。就是成立的行政复议委员会依然没有相对的机构、人员、办公、经费等方面的独立，各方面的工作开展仍存局限性。

　　二是修改现行行政复议有关复议管辖的规定，实行级别管辖制度。以市、县人民政府为例，在市级人民政府工作部门复议权集中行使后，由于市级行政复议机构受理以市级人民政府工作部门和县级人民政府为被申请人的行政复议申请，并负责作出行政复议决定。导致复议县级人民政府工作部门的申请人更倾向选择市级行政复议机构进行复议，使得市级行政复议案件数量过于集中，不利于县级行政复议权的发挥。所以建议复议实行级别管辖制度，对于同级政府部门的行政复议申请，仅向同级政府复议机构申请复议。这有利于同级政府对政府所属部门的管理和监督。

　　另外，建议强化上级行政复议机构对下级行政复议机构的复议监督制度。即当事人对县级复议机构作出的行政复议决定不服的，可选择向人民法院提起行政诉讼，或向上一级行政复议机构申请裁决，上一级行政复议机构的裁决为最终处理决定，不得再向人民法院提起行政诉讼。

　　三是在现行复议法基础上，进一步扩大行政复议受案范围。建议增加公益复议制度。特别是对行政机关不履行法定职责、不提供法定服务（即行政不作为）致使社会公共利益受到侵害的行为，应当在法律上支持、认可特定范围的群体或社会团体、抑或群众组织代表公众对不作为的行政机关提起复议申请。同时，还应当扩大行政案件复议前置的范围，以强化行政复议解决行政争议的主渠道作用，减少行政矛盾对司法资源的占用。

　　四是建议完善复议期间具体行政行为不停止执行的规定。在复议实践中，很多行政机关在收到复议机关的受案通知后，即根据法律的规定要求申请人提出申请，以停止具体行政行为的执行。当然，其主要原因在于担心行政行为可能因违法被撤销而带来不利后果。实际上，这种担心是必要的。因为按照以往行政行为公定力理论，具体行政行为作出后即产生法律效力，且没有法定程序不停止行政行为的执行。这种规定与实际运行中已发生一定的脱节现象，正是上述原因造成的。在西方发达国家，实际上已经开始实行在行政复议和诉讼期间停止执行原具体行政行为的原则。因此，复议不停止执行原则的规定应该在今后的立法中加以修改。这样，既可以突出对公民权利的保护，又可以避免行政行为被撤销所造成的损失。

　　五是完善行政复议审理程序。建议在修改和完善行政复议法方面，将以往以书面审理为原则的办案方式转变为以听证审理为原则，以书面审理为例外的办案模式。因为在复议实践中，经常存在被申请人事后弥补证据的情况。为杜绝被申请人在作出具体行政行为后补充、修改、完善甚至涂改、伪造证据，未来复议机关不应也不宜以书面审理为原则办理复议案件。

　　六是建立和完善律师参与行政复议的制度。随着社会的发展，由于我国的法律、法规、规章越来越多，法律体系也越来越庞杂，作为行政复议当事人法律知识一般很有限，不熟悉行政复议的相关实体和程序规定，也不善于通过行政复议制度来维护自己的合法权益；因此，行政复议制度功能的发挥离不开律师的积极参与。我国立法应该尽快明确律师在行政复议中的权利和义务，规定律师介入行政复议的程序和方式。