行政复议、行政诉讼、信访，是化解行政争议的“三驾马车”。相对于诉讼，行政复议便捷高效且不收费；相对于信访，行政复议更具法律保障。而实际情况却是，行政争议的化解呈现“大信访、中诉讼、小复议”的格局。 

　　“体制内的封闭审理，再公正也有可能被质疑。 ”市法制办主任刘华说，人们不愿首选行政复议解决行政争议的根源，就在于对其公正性心存疑虑，认为行政机关自我审查、封闭办案，总有“官官相护”的嫌疑。 

　　为破解行政复议这一困局，根据国务院法制办试点要求，上海开展行政复议委员会试点，市政府率先成立复议委员会。截至目前，已有5个区、1个市政府部门成立复议委员会。 

　　 “外脑”参与改变封闭审议 

　　“被申请人，请详细谈谈批准撤销村委会的程序。 ” 

　　“申请人，您对被申请人谈及的操作程序，有什么意见？ ” 

　　10月8日下午，上海市政府行政复议委员会第十二次案件审理会如期举行。座位席上的参会委员，3人是法制办常任委员，4人是专家学者。他们共同审理一起不服村委会撤制审批案。申请人和被申请人分坐两侧，颇有“对簿公堂”之势。 

　　针对重大、复杂、疑难行政复议案召开案件审理会，是复议委员会的主要工作方法。“参加案审会的委员人数为5至9人的单数，其中非常任专家委员人数要求在半数以上，这从制度上为票决的公正性提供了保障。 ”上海市政府法制办主任刘华介绍，每次案审会前，各位专家委员已根据市政府提供的案情材料进行了充分准备。 

　　为确保审议质量，参会委员对审议案件先后发表两轮意见。针对初审报告中的审议事项，参会委员在会议召开3天前提交书面意见，形成第一轮发表意见；案审会正式召开时，参会委员听取有关案件汇报，再次对案件审议发表意见，形成第二轮也是最终意见。委员们充分听取承办人对案情的介绍，关于案件的讨论和提问也没有任何限制。 

　　“会前不带条条框框，会上也不做任何引导，大家都畅所欲言。 ”上海市律协会长、市政府行政复议委员会受聘专家委员盛雷鸣如是说。 

　　目前，行政复议委员会由58名委员组成，其中法制办以外的非常任委员达41名，占总数71％。非常任委员中，21名为高校和研究机构教授、学者，10名为知名律师，10名为人民团体和相关实务部门专家。 

　　“引入专家学者‘外脑’参与，改变了传统封闭审议的做法。”在华东政法大学教授沈福俊看来，审议表决时，非常任委员和常任委员的表决权是平等的，这样的制度设计，最大限度体现了审议结果的公信力。 

　　逐步打消“官官相护”疑虑 

　　“外脑”参与，正在逐步打消公众“官官相护”的疑虑。市政府法制办行政复议处处长刘建平介绍，过去，当事人担心“暗箱”操作，对行政复议的结果没有信心，引进社会资源后，行政复议的专业性和公信力得以提升。 

　　有些申请人在提起复议申请时，直接致信市政府行政复议委员会，或者主动要求将案件提交行政复议委员会审议。 “这说明，试点已初步获得社会公众认可与信任。”沈福俊说。行政复议已成为本市解决行政争议的主要法律渠道。 

　　行政复议从封闭走向公开，通过邀请社会各界专家参与，不仅增强了申请人对复议的信心，也提高了行政复议的办案质量。上海行政复议队伍年轻人居多，大多具有法律本科以上学历，不少人还具有法律职业资格，但法律以外的专业知识还有所欠缺，社会经验不足，而复议委员会邀请了各方专家学者，经验丰富。不仅如此，复议委员会还有一整套严密、完整的程序保障。比如申请回避，遵守保密约定，对情况复杂的案件还请当事人到会接受检查。行政复议委员会每次都会根据具体案情，有针对性地选择熟悉相关法律的专家，以此保证案件审理的公开公正。 

　　不仅如此，市政府的层级监督作用也得以增强。市法制办行政复议处副处长赵德关透露，经案审会审议的案件，在纠正相关行政机关不当行为和完善相关制度等方面的力度正在加大。 

　　行政复议委员会的试行在其他一些省市也获得公众认可。2008年至今，北京市政府行政复议委员会共召开52次案审会，审理行政复议案件131件。 

　　把探索经验固化成制度 

　　“聘请社会上的专家学者担任非常任复议委员，组成行政复议委员会是一种制度创新，但也是对行政复议法的突破。行政复议委员会的运作，从严格意义上讲，是缺少法律依据的。 ”有专业人士这样认为。 

　　如何突破这一法律障碍？ 

　　市高院有关人士表示，行政复议委员会制度是近年来在行政系统中试点采用的解决重大、疑难行政案件的工作制度。但该机构定位不明，一些地方将其作为行政复议工作部门，上海则是将其作为决策咨询机构，各地做法不一，效果各异，究竟是复议机构，还是决策咨询机构还不明确，建议正式规定该项制度，并对有关委员会的法律地位、人员组成、工作程序等作出进一步明确规定。 

　　行政复议委员会，该不该固化成一种制度并向全国推广？据悉，《行政复议法》的修订已纳入十二届全国人大常委会立法计划。不少代表认为，全国五年来的试点实践证明，复议委员会制度符合国情，代表了复议制度的发展方向，上升为法律制度的条件基本成熟，建议此次修法确立复议委员会独立法律地位，并明确由其行驶行政复议相关职能。 

　　也有学者表示，引入知名专家是各地开展行政复议委员会试点的通行做法。可是，并不是所有地方都有这样的专家学者，需要考虑如何解决不同地区专业资源的不平衡问题。 

　　“行政复议委员会到底是独立的机关，还是一个附属的机关，这是《行政复议法》修订要解决的问题。”市政协委员、上海金融学院政法学院院长薄海豹说，行政复议委员会入法要明确其功能定位，同时要明确行政复议是法律审，还是事实审，如果是事实审，前期工作是由法制办工作人员做，还是由行政复议委员会委员来做；另外，听证程序怎么走，是否要做到像法院那样可以公开，当事人是否一定要来等等，都需要进一步明确。 

　　链接 

　　行政复议具体程序 

　　一、申请 

　　1、申请人自应当知道具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请。 

　　二、受理 

　　1、复议机关对复议申请进行形式审查，并在5日内作出是否受理决定。 

　　2、对不符合行政复议法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合行政复议法规定的，但不属于本机关受理的行政复议申请，告知申请人向有关复议机关提出；对符合行政复议法规定的，且属于本机关受理的行政复议申请，自收到复议申请之日起即为受理。 

　　三、复议 

　　1、复议期间，具体行政行为不停止执行。 

　　2、复议机关自复议受理之日起7日内，将复议申请书副本或复印件发送被申请人。 

　　3、被申请人自收到申请书副本或复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。 

　　4、复议机关法制工作机构进行书面审查，必要时向有关组织和人员调查情况，提出复议意见，报经复议机关负责人同意或集体讨论通过。 

　　5、复议决定作出前，申请人可以要求撤回复议申请，复议同时终止。 

　　6、复议机关应当自受理之日起60日内作出行政复议决定，情况复杂的，经复议机关负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过30日。 

　　7、复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，加盖单位印章，并书面送达申请人和被申请人。 

　　8、行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。 

　　四、执行 

　　1、申请人和被申请人自收到行政复议决定书之日起，应当履行行政复议决定。 

　　2、申请人不服行政复议决定的，自收到行政复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。复议机关逾期不作出决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。 

　　（上海市政府法制办供稿）