行政复议是公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关（依法履行行政复议职责的行政机关）提出行政复议申请，行政复议机关受理行政复议申请后，依照法定程序对原具体行政行为进行合法性、适当性审查并作出裁决的一种法律制度。它具有方便群众、快捷高效、方式灵活、不收费等特点和优势。其主要功能是：化解行政争议、保护行政相对人合法权益、监督和保障行政机关依法行使职权、教育引导行政机关和行政相对人提高法治素养。

　　一、行政复议工作发展历程

　　湖北省的行政复议工作至今已走过20年的历程，经历了三个基本阶段：

　　第一阶段：起步阶段（1990年—1998年）。1990年12月，国务院颁布《行政复议条例》。《行政复议条例》的颁布和实施，为行政复议制度的建立提供了最直接的行政法规依据，湖北省行政复议工作进入起步阶段。1991年，全省办理行政复议案件达到1637件，1992年达到1726件。1993年8月，省政府法制办设立行政复议应诉处；同年10月，设立湖北省政府行政复议办公室，挂靠省政府法制办，主要职责是承办行政复议案件、参加行政诉讼和指导监督全省行政复议、行政应诉工作。随后全省各地、各部门相继配备行政复议工作人员，开展行政复议工作。

　　第二阶段：调整阶段（1999年—2005年）。1999年10月1日，《行政复议法》施行，国务院《行政复议条例》同时废止，行政复议制度在调整，行政复议机构也经历了一次变动。2000年，在政府机构改革中，省政府法制办行政复议处被撤销，行政复议职能合并到法制协调处。2004年，经省编委会研究同意，恢复省政府法制办行政复议处。

　　第三阶段：规范阶段（2006年至今）。2006年7月，省政府印发《省人民政府关于加强行政复议和行政应诉工作的意见》。2007年1月，成立省政府行政复议专家组。5月，《行政复议法实施条例》颁布，行政复议工作制度建设和机制创新被提上重要日程。8月，省政府颁布《湖北省行政复议实施办法》（湖北省人民政府令第309号）。2008年，省政府法制办与省人事厅第一次联合表彰全省15个行政复议工作先进单位和36名行政复议工作先进个人。同年，省政府法制办在全省开展行政复议工作示范单位创建活动，以此推进基层行政复议能力和规范化建设。2009年4月，湖北省政府与国务院法制办签署了《关于共同推进湖北省法治政府建设和武汉城市圈“两型社会”建设的合作协议》，确定在武汉城市圈开展行政复议委员会试点工作。2010年1月，全国行政复议工作规范化建设座谈会在湖北召开，以此为契机，湖北的行政复议工作制度化、规范化建设深入向前推进。

　　二、行政复议机构设置状况

　　对市县两级政府法制工作机构（行政复议机构）建设，省委、省政府高度重视。2004年11月，省政府印发《关于全面推进依法行政若干意见》，明确规定县级政府行政复议机构要有3名以上办案人员。2006年12月，省编办根据省长办公会议纪要精神，下发《关于调剂、配备行政复议办案人员编制问题的通知》。2009年5月31日，省政府召开常务会议，针对新一轮机构改革即将开始，要求省编办督促市县机构编制部门按照规定抓紧调剂、充实行政复议人员，并要求结合机构改革统筹考虑，加强县级政府法制工作机构建设。2010年，省委、省政府制定的《湖北省法治政府建设指标体系（试行）》把“市县政府行政复议机构健全，行政复议工作人员得到充实，行政复议机构办理行政复议案件有2名以上行政复议人员参加”作为法治政府建设的一项重要指标。

　　在新一轮机构改革后，省政府法制办对13个市级政府法制工作机构（行政复议机构）、103个县级政府法制工作机构（行政复议机构）的设置情况、人员配备情况进行了一次调查统计。

　　13个市级政府法制工作机构设置有三种类型：一类是作为政府工作部门，有7个（武汉、襄阳、荆州、十堰、孝感、黄冈、咸宁）；二类是作为部门管理机构，有5个（黄石、宜昌、鄂州、随州、恩施）；三类是在政府办公室加挂法制办公室牌子，有1个（荆门）。13个市级政府法制工作机构共定编155人，平均每个市州11.9人。

　　103个县级政府法制工作机构的设置有四种类型：一类是作为政府工作部门，有8个（大冶、西陵、伍家岗、点军、枝江、云梦、浠水、英山）；二类是作为政府直属办事机构，有4个（江汉、硚口、荆州、洪湖）；三类是作为政府办公室管理的机构，有34个；四类是作为政府办公室内设科室，有57个。

　　103个县级政府法制工作机构人员情况：定编为5人及以上，有13个（保康、大冶、夷陵、长阳、枝江、当阳、孝南、安陆、浠水、武穴、麻城、英山、利川），其余为5人以下（大多数县级政府法制办并未严格定编）。全省县级政府法制办实有工作人员共289人。

　　三、行政复议案件基本特点

　　（一）行政复议案件数总量保持稳定。2006年至2010年，全省各级行政复议机关共收到行政复议申请13727件，其中受理12276件。近5年，全省行政复议收案数量基本保持稳定，每年总数在2000件至3000件之间，增减幅度不大。（二）行政复议案件涉及的行政管理领域相对集中。2006年至2010年，我省行政复议案件涉及的行政管理领域相对集中，公安、劳动保障、工商、土地、城建等五类案件数占全部收案数的70%以上。（三）行政处罚类案件降幅较大，行政不作为类案件大幅上升。从行政行为类型看，行政处罚所占的比重较大，仍是行政复议的重点。但行政处罚类案件所占比例下降明显，由2007年的最高57%下降至2010年的30.6%。行政强制措施类案件则略有上升，由2008年的最低6.4%上升至2010年的11.2%。行政许可案件、行政征收案件基本稳定，分别保持在5%、2％左右。同时，行政不作为类案件上升较快，五年上升了10.3个百分点。（四）行政争议主要发生在基层。从被申请人的构成看，乡级政府为被申请人的案件，占收案数的3%—6.7%；县级政府为被申请人的案件，占收案数的4%左右，2009年达到12%；市级政府为被申请人的案件，占收案数的1%左右；县级政府部门为被申请人的案件，占收案数的50%以上，最高年份是2007年，达到65.2%；市级政府部门为被申请人的案件，基本保持在20%左右。市县两级政府部门的案件相加占80%以上。（五）市县受理行政复议案件数不平衡。13个市级行政区域，每年受理案件最多的400多件，最少的只有十几件。103个县级行政区域，有的一年受理几十件，甚至上百件，而有的一年没有受理一件。

　　四、行政复议工作主要成效

　　2006-2010年，全省共审结行政复议案件11744件,其中，驳回399件，占3.4%；维持5801件，占49.4%；确认违法50件，占0.4%；撤销738件，占6.3%；变更57件，占0.5%；责令履行113件，占1%；终止4291件，占36.5%；作其他处理295件，占2.5%。各级行政复议机关及其行政复议机构认真履行法定职责，扎实开展工作，取得了良好的社会效果。（一）有效化解了行政争议。一是行政复议案件数由最初远低于行政诉讼案件数,　到逐步持平并略高于行政诉讼案件数,行政复议已成为与行政诉讼并驾齐驱的解决行政争议的重要法定渠道。二是全省每年经过行政复议的案件，有90%左右在行政复议阶段做到了“案结事了”，较好地化解了行政争议。（二）维护了公民、法人和其他组织的合法权益。一是通过落实行政复议权利告知制度，积极畅通行政复议渠道，维护了行政相对人的行政救济权利。二是通过行政复议，对违法或不当的具体行政行为坚决予以纠正，直接维护了行政相对人的合法权益。三是行政复议机关每年调解、协调结案的案件占审结数的35%以上，最高达到40%，这些案件从申请人的角度看，其合法权益得到了维护。（三）促进了行政机关依法行政。一是通过对具体行政行为的审查，及时纠正行政执法中存在的违法和不当行政行为，不仅直接规范了行政行为，而且起到很好的教育作用。二是通过行政复议，及时发现和研究解决了一些共性的问题，提高了行政执法水平。三是通过《行政复议法》的实施和宣传，行政机关及其工作人员的社会主义法治理念和依法行政的观念不断增强，行政执法的能力和水平不断提高。

　　五、推进行政复议的主要做法和基本经验

　　（一）进一步规范行政复议工作。2006　年以来，围绕贯彻中办发[2006]27号文件和《行政复议法实施条例》，全省各级行政复议机关普遍重视和加强了行政复议工作的制度建设。继省政府制定《关于加强行政复议和行政应诉工作的意见》、《湖北省行政复议实施办法》、《湖北省人民政府办理行政复议案件工作规则》之后，省政府法制办先后制定了《湖北省行政复议听证规则》、《湖北省行政复议调解处理办法》、《湖北省行政复议办案质量评查办法》、《省政府法制办行政复议专题会议规则》、《湖北省人民政府行政复议专家组工作规则》等5个制度性规定。各地各部门严格执行《行政复议法》及其实施条例，有的对原有的制度进行清理、修订，有的根据工作规范化的需要补充制订了新的工作制度。

　　（二）加强行政复议制度宣传和培训。2006年4月，省政府法制办会同省委宣传部、省政府办公厅组织湖北日报等8家新闻媒体，对保康县行政复议工作经验进行了深入宣传。2007年8月，省政府法制办组织湖北日报、湖北电视台、湖北人民广播电台、荆楚网4家新闻媒体，赴宜昌、荆州、襄阳、黄冈等地开展“行政复议楚天行”宣传活动。2008年4—5月，荆州、咸宁等地以国务院《全面推进依法行政实施纲要》发布4周年和《行政复议法实施条例》颁布一周年为契机，采取在报纸、电视、电台、网络等媒体开辟行政复议专栏、组织访谈节目、开展知识竞赛等多种方式，广泛、深入地宣传行政复议制度。2009年，为纪念《行政复议法》实施10周年，全省开展了大规模《行政复议法》宣传活动。在加强宣传的同时，各级行政复议机关也注重加强行政复议人员的培训。

　　（三）不断畅通行政复议渠道。一是建立健全了与信访机构的联系机制。2010年4月，省政府法制办与省信访局联合制发《湖北省行政复议与信访工作联系规则》。通过建立这项机制，政府法制工作机构与信访机构及时互相转交行政复议和信访案件，定期召开联席会议，交流情况，引导符合申请条件的行政争议顺利进入行政复议法律渠道。从2010年开始，省政府法制办在省信访接待中心设立了行政复议接待室，每年派一名干部在信访接待中心挂职，开展行政复议咨询和接收行政复议申请。二是认真落实行政复议权利告知制度。2010年3月，省政府法制办下发通知，要求各地各部门在行政执法文书（重点是行政处罚、行政强制、行政许可三类）中规范行政复议权利告知制度。8月，省政府法制办对省政府部门落实行政复议权利告知制度的情况集中检查，并对检查情况进行了通报。三是采取措施为申请人申请行政复议提供方便。2007年，在湖北政府法制信息网开辟了网上申请行政复议栏目，4年共依法妥善处理60起网上行政复议申请。一些省市政府部门和市级政府法制工作机构也相继开辟了网上申请行政复议栏目，宣传行政复议法律制度。目前，全省多数县级以上政府及其部门网站都设立了行政复议窗口。

　　（四）严把行政复议案件办理质量关。一是认真落实行政复议行政首长负责制度。要求各级人民政府及其工作部门行政首长要把做好行政复议工作作为一项重要职责，严格依照《行政复议法》办理行政复议案件，对重大疑难复杂案件行政首长要亲自督办和处理。二是积极推行行政复议实地调查和听证审理制度。对书面审理难以弄清事实的，比如土地、资源类案件，都要进行实地调查；对法律关系复杂、争议较大的，组织案件双方当事人或代理人当面质证辩论、公开听证、专家会商等方式审理，有效地提高了案件的审理质量。三是建立了专家论证咨询制度。针对新型疑难复杂案件日益增多、处理难度增大的情况，各地都注重借力外脑，聘请法律专家，就有关案件的事实认定、法律适用等问题听取专家意见。四是定期开展行政复议办案质量评查工作。通过办案质量评查，促进办案质量和水平不断提高。五是建立健全行政复议调解制度。把调解作为社会矛盾纠纷大调解的一部分，对符合调解条件的案件，积极鼓励当事人先行调解，努力实现“案结事了”。通过上述措施，有效地保证了行政复议的办案质量。

　　（五）大力加强基层行政复议能力建设。一是加强了基础建设。各地在政府机构改革中，按照2009年省政府第35次常务会议提出的“各市县按照要求抓紧调剂、充实行政复议人员，加强县级政府法制办建设”的要求，积极做好工作。特别是有4个市级政府法制办（武汉、襄阳、荆州、孝感）由政府办事机构改为市政府工作部门，全省103个县级政府法制办除巴东县为副科级单位外，有102个定为正科级单位。二是通过开展全省行政复议工作示范单位创建活动，促进各地各部门加强行政复议机构建设。省政府法制办于2009年、2010年先后两次对20个示范创建单位进行了命名和授牌。被命名的示范单位不仅办案数量和质量都有提高，而且基础建设也得到很大加强。三是开展行政复议委员会试点，探索提高行政复议能力建设的新路。按照省政府与国务院法制办合作协议的要求，2009年启动武汉城市圈行政复议委员会试点。2010年5月6日，黄石市试点工作正式运行。经过调研，孝感市、咸宁市、鄂州市制订了试点工作的初步方案。四是注重发挥行政复议专家的作用。为做好行政复议工作，各地各部门采取多种形式，聘请专家学者、职业法律工作者担任行政复议工作顾问，他们有的提供法律咨询，有的参与案件审查，有的参与课题研究，为行政复议工作提供了有力的专业支撑。

　　我省行政复议的基本经验：一是坚持“以人为本、复议为民”。只有充分保护人民群众的行政复议请求权、参与权、表达权和监督权，把依法保护人民群众的合法权益作为出发点和落脚点，才能体现法律的精神，行政复议工作才有生命力。二是坚持把有效化解矛盾作为工作的重点。行政复议工作只有把提高案件办理质量放在首位，实现“定纷止争、案结事了”，努力将行政争议有效地化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中，才能实现法律效果和社会效果的统一。三是坚持体制机制创新。推动行政复议体制机制创新，是我国现阶段行政争议的特点和法治政府建设的要求所决定的。只有坚持体制机制创新，行政复议制度才能充满生机与活力。四是坚持把能力建设放到更加突出的位置。行政复议工作实践证明，什么地方重视行政复议能力建设，什么地方的行政复议工作就开展得有声有色。只有把行政复议能力建设放到更加突出的位置切实抓紧抓好，关注基层，夯实基础，才能抓出成效。五是坚持促进行政机关严格依法行政。行政复议工作是加强行政机关层级监督的重要制度。只有通过行政复议及时纠正行政执法中违法或不当的具体行政行为，及时发现行政执法过程中带有普遍性的问题并提出改进建议，才能全面履行行政复议机关在层级监督中的法定职能。

　　六、行政复议中反映出的主要问题

　　（一）行政复议工作中的问题

　　1、行政复议渠道不够畅通,案件数总量偏少。其表现为：绝对数少，且呈下降趋势；与作出的具体行政行为的总量和当前居高不下的社会矛盾不相符，行政复议在化解行政争议中的比例还比较低。

　　2、部分基层单位行政复议工作能力比较弱。在机构改革中，有的县级政府法制办被撤并，有的地方和部门行政复议机构不健全；有的不仅办案人员少，同时还存在着职能定位不准的问题；有的行政复议机构对符合行政复议条件的行政复议申请不予立案，即使立案也不按规定办案程序办理。

　　3、少数被申请人接受行政复议监督的意识不强。有的行政机关对行政复议制度缺乏必要的了解，当行政争议引起行政复议时，被申请人行政机关的领导无动于衷、不闻不问，既不按期答辩，也不依法举证。有的行政机关通过委托代理人参加行政复议活动，对行政复议案件的审理以及通过案件审理暴露出的薄弱环节未能引起足够重视，导致有些行政违法现象重复发生。有的政府部门发生行政争议后不是从主观上找原因，吸取教训，而是埋怨行政复议机关和行政复议机构。有的被申请人对行政复议机关作出的行政复议决定执行消极。

　　（二）被申请人执法中的问题

　　近几年，随着推进依法行政工作的深入，行政执法有很大的进步，但从行政复议案件中，仍然反映出一些不容忽视的问题，值得各级政府及其工作部门重视。

　　1、有的依法行政的观念比较淡薄。有的地方政府在推动当地经济发展过程中，片面强调发展速度，忽视依法行政。有的行政机关领导存在“依法行政影响行政效率”的认识误区，在处理重大项目建设、征地拆迁等工作时，不按法律规定办事，先行施工、平地、推房，其结果必定违法；有的为了引进建设项目，突破法律底线，短期内虽有政绩，但隐患很多，一旦引发纠纷，难以得到法律支持。

　　2、行政执法不规范，行政违法屡屡发生。一是超越职权。有的政府部门以本部门的名义行使了应由政府行使的职权；有的政府部门内设处室以处室的名义对外作出行政决定，导致行政越权错误。二是部分行政行为存在着事实不清、证据不足问题。有的行政机关对当事人提交的虚假申请材料把关不严，未经审查核实就对其效力予以认定；有的行政机关不善于收集证据、固定证据，对被审查的行政行为不能提供相关证据；有些行政机关提供的证据则相互矛盾。三是适用法律错误。有的本应适用上位法却适用了下位法；有的本应适用新法却适用了旧法；有的法律法规已经废止，但执法机关仍在执行；有的在适用法律法规的具体条款中，本应适用此条却适用了彼条，导致行政行为违法。四是程序意识不强。有的行政机关在实施具体行政行为时，重实体、轻程序，忽视法律的程序规定，随意性大，比如不出示执法证件、不告知当事人陈述权、申辩权、听证权；有的法规规章规定，在作出一个具体行政行为时，应分阶段有多次送达程序，但有的行政机关因怕麻烦，省去了其中一个程序，导致行政行为无效。

　　3、服务行政的意识不强，执法水平有待提高。一是行政执法观念落后。传统的管理式行政的思想和运动式执法、野蛮式执法方式还没有完全消除，暴力折迁、“野蛮城管”的问题时有发生。二是违背诚实守信原则，损害了政府公信力。有的为了招商引资以供应土地为条件，后又以种种理由无偿收回土地使用权；有的对公开拍卖的土地使用权又假借修改规划为名要无偿收回；有的为了鼓励招商引资出台奖励政策，但事后不予兑现，失信于民。三是对信息公开这类新问题研究不够、应对失当。有的政府部门对行政相对人通过邮寄或部门网站提出的信息公开申请置之不理，导致行政不作为；有的把信息公开申请当作一般的群众来信处理，既不在规定的15个工作日内答复，也不告知延长的时间；有的公民申请公开政府的规范性文件，但政府不愿公开。四是因行政不作为引发的行政复议案件持续上升。

　　七、加强行政复议工作的具体措施

　　（一）进一步畅通渠道，力争发挥化解行政争议的主渠道作用。一是加大对行政复议制度宣传的力度。除了一般性、普遍性的宣传以外，要在重点场所加强行政复议制度的宣传。政府机关办公区、行政服务大厅、政府门户网站，都是与行政相对人直接联系的地方，是具体行政行为比较集中的渠道和场所，同时也是行政争议发生的重要现场，在这些场所宣传行政复议制度，针对性更强，效果会更好。二是认真落实行政复议权利告知制度。行政机关做出的具体行政行为对公民、法人或其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。这既是法律赋予行政相对人的权利，也是行政机关的义务，同时也是畅通行政复议渠道最有效的抓手。要重点加强对市县级政府部门作出的行政处罚决定、不予许可决定、行政强制决定三类执法文书格式文本的检查。同时，还要调查研究其他具体行政行为以及非格式文本如何落实行政复议权利告知制度问题。三是加强对“不予受理”决定的监督。行政复议法及其实施条例对受案范围、条件有明确规定，但现实行政管理中情况很复杂，有时候很难把握，常常出现借故将本应该受理的案件拒之门外的情况。因此，加强对此类决定的监督是保证行政复议渠道畅通的重要环节。四是加强与信访机构的沟通协调。认真落实省政府法制办与省信访局联合印发的《湖北省行政复议与信访工作联系规则》，建立行政复议案件与信访案件的相互转交联动机制。要探索建立具体、及时、顺畅的行政复议案件转交办法和形式，把符合行政复议条件的信访案件，引导到行政复议渠道依法解决，有条件的地方也可以在信访大厅设立行政复议收件窗口，为人民群众提供咨询服务。

　　（二）提高办案质量，增强行政复议的公信力。一是要认真把好行政复议办案的事实认定、法律适用、裁决和执行关。加强对案件的查证、听证，分清是非，保证案件事实认定准确；坚持客观公正，决不能办人情案、关系案，搞“官官相护”。二是重点加强对行政复议决定“全维持”单位的监督检查。按照下管一级的原则，上级机关对下级机关上年度“全维持”的行政复议案卷要进行一次全面检查，并将检查结果予以通报。市级行政复议机构每年要对所属县级政府和市级政府部门办理的行政复议案件的案卷进行一次集中评查。三是要加强对新类型案件的办理和研究。要加大对政府信息公开、城市房屋拆迁、行政合同、行政给付以及行政程序不规范、不合理行政等新类型案件的关注和研究，及时总结案件办理规律，指导工作实践。四是要建立和落实行政复议决定书备案制度，建立备案情况通报制度，及时掌握下级复议机关行政复议办案质量。

　　（三）继续开展示范单位创建活动，推进行政复议规范化建设。一是深化行政复议工作示范单位创建活动。在指导思想上，要坚持质量，不追求数量；坚持“标杆”作用，不降低标准条件；坚持动态管理，不搞终身制。二是研究制定我省规范化建设的标准。要根据国务院法制办的要求，结合我省实际，尤其是认真总结我省开展行政复议工作示范单位创建活动的情况，研究制定《关于加强行政复议规范化建设的意见》，提出我省的规范化建设标准。三是进一步推动行政复议委员会试点工作。根据省政府与国务院法制办签署的合作协议，武汉城市圈九个城市政府要按照积极稳妥、循序渐进的原则，以提高权威性、专业性和公信力为目标，开展行政复议委员会试点工作，努力形成政府主导、专业保障、社会参与的行政复议工作机制。

　　（四）落实法律和国务院的规定，保证办案力量与担负的工作相适应。要认真贯彻落实《行政复议法实施条例》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》以及省政府关于调整充实行政复议办案人员的规定，上下共同努力，尤其需要市县区政府法制办的同志多做工作，争取领导的重视和支持，尽快落实行政复议案件由2名工作人员办理的最低法定标准，以保证办理案件的合法性。