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学、悟、思、作——甘藏春在行政复议分管领导及部分行政复议骨干培训班开班仪式上的讲话
时间：2012-05-28 16:17 来源：丹凤县司法局 作者：丹凤县司法局
同志们：
　　首先，我代表国务院法制办和大涵同志欢迎大家来参加这个培训班。同时，对中国政法大学为这次培训班所做的周到的课程设计和安排表示感谢。大家都知道，政法大学行政法的研究力量是很强的，他们的长处是不仅有理论，而且有实践，刚才马怀德教授在致辞中也介绍了中国政法大学的历史传统和学科优势。这次培训虽然只有四天，但课程设计既有理论，也有实际，还有研讨，日程紧凑，内容丰富。相信经过这次高密度的培训，同志们在行政复议问题上会有所斩获。
　　刚才应松年老师讲到行政复议制度现在处于一个关键时期，我完全赞成。如何做好行政复议工作？借这个机会，我讲几点意见。归纳起来，就是“学、悟、思、作”四个字。
　　一、关于“学”
　　顾名思义，培训班首先要解决学的问题。学什么，为什么学，恐怕每个同志的想法都不太一样。有的同志是为学习而学习，目的是扩充知识，有的同志带着问题来学习，希望通过学习帮助解决一些实际问题，这些都没错。但是，四天的时间只能是一个应急性的培训，通过这次培训，我想应当重点达到这样两个目标：
　　一是进一步坚定建设法治政府的理念和信心。我国已经向全世界宣告，具有中国特色的社会主义法律体系已经形成。改革开放三十多年来，中国在立法上的成就可以说举世瞩目，目前基本的法律体系、法律部门都很齐全。但是也要看到，全面落实依法治国基本方略，把我们的政府建成真正意义上的法治政府，这条路还很漫长。从有法可依到有法必依，再到建设法治国家、法治政府，我们还面临很多难题。在我们的传统文化里，缺少现代法治的基因。当然这不是说中国的传统文化中就缺乏法律文化，我们曾经也有丰富的法律文化，但更多的是刑法文化，民商法文化很薄弱，宪政文化几乎没有。这与我们历史上君主专制的文化有很大的关系，同时也注定了我们的法治建设路径与西方国家不会相同。欧洲国家在转型过程中，经历了启蒙运动、文艺复兴运动，后来宗教改革，确立了人权、自由、平等、博爱等一系列理念。在资产阶级革命过程中，法国是以极端的形式，英国是以改良的形式，慢慢形成了法治国家。中国是在鸦片战争失败之后，才看到我们已经衰败了，要发愤图强，要建设法治国家。当时对中国法治文化最直接的影响来自日本，日本又是从德国学来的。此前相当长时期中国是日本的老师，而近代以后日本在不少方面成为我们的老师，孙中山、李大钊、鲁迅、周恩来等都在日本学习过。再到后来，中国推翻了封建统治，建立了资产阶级共和国，但是很快陷入了军阀割据的乱局，很长时间内并没有形成有利于法治建设的稳定环境。集中精力进行社会主义法治建设，也只是在改革开放之后。我们现在仍然处在从人治到法治的转型过程当中，而且还有相当长的路要走，还有相当艰巨的工作要做。同志们认清我们所处的时代背景，就会更加理解为什么我们既要坚定信念，坚信我们必然走向法治国家，同时又要看到我们道路的艰巨性。
　　行政复议制度同其他制度相比，它与法治政府建设的密切程度应该是最高的，因为行政复议和行政诉讼一起从法律制度上开创了“民告官”的先河。做好行政复议工作，包括做好行政诉讼工作，都是推进法治政府建设的最重要、最基础的工作。同志们在地方政府和国务院部门工作，很大的精力都是在处理行政复议、行政诉讼的具体事务，要想到我们做的不仅仅是一些琐碎的工作，实际上也是在建设社会主义法治政府这个大厦，是为这个大厦添砖加瓦。我们所做的每一件事，都有助于转变我们政府的管理方式，有助于研究我们的工作漏洞并不断予以完善。这些都要求我们首先必须树立建设法治政府的理念和信心。
　　二是在学习法律规则的同时掌握法律的精神。这次培训班会介绍一些有关行政复议的制度、规定、程序，这很重要，学好法律规则是我们开展行政复议工作的基本条件。但是，在中国这样一个处于转型期的国家，仅仅了解法律规则还很不够。机械地去理解、适用法律条文更是不行的，遇到法律空白处，我们从事行政复议的同志就更需要研究法律的精神。为什么这样说？因为立法总是落后于我们变革的现实。美国宪法颁布二百多年，到现在为止只修改了二十七条。我们国家处于改革时期，经济社会的变化既迅速又急剧，法律稳定性就受到很大的挑战，这导致我们频繁地修改法律。这样做当然有好的一面，就是使得法律更加贴近生活，更加贴近社会实际，但也有不好的一面，就是助长了我们的公民（包括政府的工作人员）轻视法律、不尊重法律的意识。我们在现实生活中经常听到一些同志说，这条法律规定根本不好用，所以我就不执行。有的地方和部门总结工作，查找问题的原因，基本上就那么几条，第一是思想认识不到位，第二是法制不健全，建议修改有关法律。但是很少有人想过这些法律是不是真的执行了，用过什么办法去执行？所以一出问题，法律就频繁地变动。
　　在当前情况下，我们应当追求什么呢？我觉得，我们制定的每个法，除了条文规定之外，更重要的是有它的法律精神。对行政复议机构来讲，就要认真思考我们行政复议的法律精神是什么。有的时候遇到实际问题与法律条文不能那么清楚地一一对应，我们怎么办案？只能根据法律精神来处理。这个问题在执行各个部门法时也都会有。如果不去把握法律的精神，遇事就不善于依法解决，而是简单向上级机关请示报告，给上级机关出题目。这反映了一种倾向，就是从过去轻视法律、法律虚无主义，变成现在的实用主义、工具主义。法律当然有工具性的一面，但还有一个价值判断，假如没有价值判断，立再多的法也没用，再多的答复也解决不了实际问题。将来，在行政复议请示答复程序上要有一个关卡，地方和部门没有穷尽各种问题和办法，不要简单地向上请示。所以，同志们学习行政复议法律知识，重在掌握法律的精神。
　　总之，关于第一个字“学”，就是这两条，第一个是学习法治政府的理念，第二学法的精神。
　　二、关于“悟”
　　我们这个培训班不是大学授课，最重要的是自己要通过学习来“悟道”，做到学有所悟。悟什么呢？就是要悟出做好行政复议工作的方式方法。我认为，行政复议工作是法律专业性和艺术性高度结合的一项工作，特别是在中国现阶段的转型时期，认识到这一点非常重要。
　　行政复议的前提是依法行政、依法办事。在办案中凡是能维持的就维持，明知不对也不愿得罪人，或者鼓励人家到法院去告，这些都是有悖于行政复议职责的。但是，处理个案时势必面临方方面面的复杂社会矛盾，触及上下左右的社会关系，这就要掌握处理问题的艺术。没有艺术性，恐怕很多法律条文很难执行。我们常说，行政复议制度之所以得到发展，在于它与行政诉讼相比，有更强的时效性和专业性。在中国处理行政争议，一切经过法院未必就是实现法治的唯一道路。但是，没有处理问题的艺术，行政复议的优势就很难真正发挥出来。从这个意义上讲，既要懂法，又要掌握处理问题的艺术。从某种意义上讲，艺术性可能更重要。我强调这一点，也不只是考虑中国转型期的特殊背景。其实，西方国家在法治的成长过程中，有许多制度也是依靠法官的智慧和处理艺术形成的。我建议同志们有机会去研究一下美国1803年的“马伯里诉麦迪逊”这个案件，美国联邦最高法院的“违宪审查权”不是宪法规定的，而是依靠马歇尔首席大法官运用政治智慧和高超的处理艺术确定的。
　　做好“悟”功，要防止两个极端。一个极端是做简单的法呆子，光说“NO”，找不到妥善解决问题的出路。这点很危险，你总说“NO”，可能有一天就没法干了。另一个极端是当社会油条，光讲摆平、不讲法，最终这个制度就没有存在的意义了。所以从事行政复议工作的同志，要把两者结合起来，既要讲法律，也要讲艺术，把两者结合好。我们也理解大家的处境，尤其地方和部门的同志，你们与国务院法制办复议司相比，可能更难，经常处在两难境地。国务院法制办复议司还要相对超脱一点，办领导又很重视和支持他们的工作，这样他们就可以坚持原则，敢于碰硬，也不怕得罪人。地方和部门就不一定都有这样的环境，从上往下呈现法治意识递减的趋势，越往基层工作环境越不好。同志们面对这个现实情况，只有靠讲艺术，通过提高工作的艺术性，来做到坚持依法行政，又把实际问题处理好。
　　三、关于“思”
　　孔子曾经说过：学而不思则罔，思而不学则殆。大家来参加这个培训班，当然要学有所思。思什么呢？我觉得，恐怕要思考中国行政复议制度的重大问题。同志们都是来自于行政复议岗位，也带着实际工作中的很多问题，要结合实际问题，思考我国行政复议制度的走向、趋势。世界各国的行政救济都有这个制度，但是各国的模式各有不同。怎样依据中国国情，走出一条适合中国特点的行政复议制度，是我们要思考的重点。在这一过程中，要正确认识和对待国外制度和实践经验。刚刚改革开放的时候，美国跟我们交流比较多，我国的立法受美国的影响比较大，包括我们的老师、教授，不少都是从那边过来的。现在国门打开了，我们的接触面也大了，除了英美模式，还有大陆模式，有亚洲模式等等，要把视野放宽一点。
　　从世界各国看，西方法治国家的基本法治理念和价值观是一致的，但是实现模式则是多样化的。比如说，权力必须分立、制衡，这个原理世界各国宪法都承认，但是在不同的国家实现模式并不完全相同。美国是典型的三权分立，立法、司法、行政三权分立互相制衡；英国是议会至上的体制，它的表现是司法和行政的制衡；法国是半总统制；日本在二战以后把美国模式和英国模式糅在一起，是一个兼有二者特色的体制，一方面国会监督政府，另一方面引入美国的最高法院违宪审查制度；德国则有宪法法院。所以各国涉及国家权力分配的具体体制是不一样的。再比如，从民商法来说，德国民法典和法国民法典就不一样；我国香港地区，移植了英国普通法的很多习惯，但是清朝的一些法律制度也保留下来。这说明一个什么问题呢？简单地照抄一个国家的模式是不可能成功的，特别中国这样一个大国，十三亿人口建设现代化，实现国家的崛起，恐怕要借鉴一切国家的法律文化，同时要走中国自己的道路。从实际出发，是我们要解决的问题。
　　复议司最近整理了一个材料，内容是介绍各国行政复议制度的模式，我们将来也要结合中国的实践，探索出一条符合中国实际的行政复议发展道路。比如说，行政诉讼和行政复议什么关系，怎么处理？在行政纠纷处理中，怎样做到公平公正又节约司法资源、社会成本？又比如说，是集中体制还是分散体制？层级关系怎么处理？还有，行政复议是不是解决行政纠纷的第一个渠道？假如是第一个渠道，我们的门槛是太高了还是太低了？现在一个电话、一封信就算提起复议申请了，跟信访有什么区别？这些问题，都要在大的法律框架当中研究解决，走出中国的行政复议发展道路。今年国家要启动行政复议法的修改，我建议同志们都要学有所思，认真思考中国行政复议制度发展的重大问题，把它的基本定位搞清楚、搞准确。比如说，从理论上行政复议的定位是什么？美国的独立机构是第四种权力，集立法、司法、行政于一体，我们算什么，是行政权还是司法权？这些问题不解决，我们现在做的事，就有可能成为未来改革发展的障碍，一旦形成了不合理的体制，以后改起来非常困难。这就需要趁着起步阶段，把这些思路理清楚。我希望同志们不仅要在参加这个培训班期间思考，还要在回去以后继续思考。
　　四、关于“作”
　　同志们都来自实践的一线，来参加这个班，最重要的任务除了学习，恐怕就是互相交流。我了解过长江商学院等举办的总裁班，我说你们的课有那么值钱吗？参加总裁班的那些老板告诉我，实际上上课仅是有限的一面，学员之间的交流对他们帮助比较大，很多人谈怎么创业，有什么理念，对他们是一种财富。同志们难得有几天聚在一起，有地方的，有部门的，可以说是千里有缘来相会，一定要利用这个机会加强联系，不断交流总结实践当中遇到的问题，形成一些共识来指导自己的实践，形成一个马克思主义认识论的实践、认识、实践、再认识、再实践的一个良性循环，指导我们把工作做好。
　　总而言之，我把“学”、“悟”、“思”、“作”四个字送给大家，希望大家在培训班学有所思、学有所获、学有所成。