法治政府已经成为我国现代政府建设的重要目标之一。没有信息化，就没有现代化。“无所不在”的互联网以及“互联网+政务”将会大力推动政府治理现代化，大数据的汇集和利用、网络流程再造等将促进政府体制改革，实现跨部门协作，形成政府和社会共治的格局，创新行政方式，优化行政程序，提高管理和服务的智能化水平，为新时期的法治政府建设提供全新的路径。

“互联网+政务”会带来什么

一、破除部门立法格局，提高立法质量

中国特色社会主义法律体系虽然基本形成，但是部门立法的体制障碍造成部门利益主导立法格局，损害法律体系的统一和国家法律的权威。为此，四中全会《决定》提出改革现行的立法体制，更好地发挥人大在立法中的作用，更多吸收社会的意见和建议，提升立法的民主程度。互联网开启了公众参与立法的新途径。互联网的广泛应用使得立法需求的调查和数据分析得以通过网络平台实现。立法后评估，尤其是需要大量数据作为基础的立法效益评估，更是只有在互联网的平台上可以有效开展。现行法律体系中法律冲突现象比较严重，尤其是数量巨大的规范性文件违法的情况并不鲜见。规范性文件的合法性审查依赖政府法制部门通过人工进行甄别，判断是否存在法律冲突等情况，随着国家法律体系的完善，完全依赖人力对于法律制度进行是否违法、抵触等问题进行甄别、判断等，难度越来越大。互联网有助于实现对法律冲突的识别。通过大数据分析，避免法律冲突，促进法律制度体系的协调，可以有效提高法律和制度体系的科学性、协调性。

二、消除信息不对称，促进行政决策的科学化

长期以来，行政首长“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”的所谓“三拍决策”受到社会的普遍诟病，因此造成的决策失误严重损害国家和社会公共利益。其中既有行政首长独断专行的主观原因，也有信息不对称的客观原因。公众参与可以提高行政决策民主程度，但是如何提高公众参与的效率则是一个难题。在公众参与的多种形式中，听证制度受到的关注和质疑最多。实践中确实存在听证部门在遴选听证参加人、确定听证主持人、执行听证程序等方面存在不规范的做法。人们对于听证会的法律地位还存在一些误解。听证会在实践中的境遇，一定程度上反映了我国的公众参与状况，虽充满希望，却略显尴尬。政府要使政策制定更加科学合理、贴近民心，需要借助大量的数据和信息支撑以不断地改进政策制定过程和优化决策水平。互联网为大数据的汇集提供可能，借助网络平台开展的听证会可以有效提高听证的效率和参与程度，进而提高决策的科学性和民主性。

三、推动执法体制改革，形成社会共治

互联网有助于推动执法体制改革，形成政府和社会共治的格局。第一，有助于科学配置执法资源，形成人人参与监管的格局。依法惩处各类违法行为，尤其需要加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。对于哪些领域是公众关注度高的领域，需要结合经济社会发展来确定。政府监管部门可以将运用信息技术开展大范围社会调查、利用公众举报作为行政执法时量罚的依据之一，形成社会共管的格局。第二，有助于消除部门割裂，促进协同治理。依托互联网建立部门协作机制可以破除部门界限。政府部门各自为政既有部门利益作祟，客观上部门间信息不共享，在一定程度上加剧了部门争权夺利、推诿塞责的现象。在政府数据共享机制建立的基础上，大数据、云计算等技术的应用，将工商、税务、海关、公安等不同部门的执法信息汇总分析，可以较为全面反映公民、法人和其他组织的守法状况，可以更大限度发挥部门监管的综合效果，并作为信用体系的基础，使得一处违法，处处受限真正成为现实。第三，通过信息化平台实现政府监管信息和行政执法信息公示，社会公众可以更加便捷了解和利用执法信息。例如，政府食品监督部门对于餐馆的处罚信息，无疑可以为消费者全面了解餐馆经营状况提供权威信息。第四，优化监管程序，提高执法效率。政府建立统一的执法信息平台可以将执法程序完全流程化、信息化，执法依据、证据、裁量基准、决定书等全部执法相关内容都可以一网囊括，执法全过程记录得以实现，并可以通过不同阶段行政程序的信息提示等设置，提高执法效果，减少直至消除程序违法现象。

互联网推动“服务型政府”建设。大部分政务网站提供网上在线办事服务，基本实现个人和企业用户服务需求的全覆盖，真正实现让信息多跑路，让百姓少跑腿。未来需要进一步简政放权，发展政务客户端，让民众可以通过手机客户端实现常规办事功能。

四、促进政务公开，利用政府数据

大力推进政务公开和政府数据开放，鼓励社会利用政府数据，从而促进经济社会发展，产生更大的社会价值、经济价值和公共价值。第一，深化主动公开，通过客户调查等方式，可以有效分析社会信息需求，从而提高政务公开对于社会需要的回应度。第二，拓展信息公开途径。互联网成为政府信息公开的重要平台，政府信息公开力度不断加强。政务微博账号、政务微信公众号发展迅猛，“两微一端”成为政务公开的新模式。政府越来越多运用即时通信工具、社交媒体等开展政务信息服务，多种方式的应用可以有效提高政府信息的到达率，促进政社互动。第三，开放和利用政府数据。大数据基于对海量数据的分析产生价值，政府部门正在成为数据开放的先行军。大数据技术和业务的兴起，引发了社会对数据开放的强烈需求，掌握重要数据资源的政府成为开放信息资源的带头人。政府数据资源向社会开放已经成为政府在互联网时代构建新型管理和服务模式的基础性支撑，是实现政府治理透明化、社会管理扁平化、公共服务多元化的创新型手段。

我们该做些什么

为适应互联网时代的到来，传统管控的行政理念和管理模式需要发生变化，相应的法律制度必须及时跟进：

首先，综合行政体制变革对于条块分割的管理体制造成冲击。政府管理的扁平化使得纵横交错的政府格局已经打破，按照行业管理建立的监管模式受到业态混合度不断增加的互联网经济的影响而发生破裂。地域管辖无法回应无疆界的互联网监管需要，执法体制需要从行业、地域的格局中走出，研究构建适应互联网跨界融合、跨境经营特点的综合执法体制。从相对集中行使行政处罚权、许可权等工作机制着手，建立政府统一的三张清单一张网，促进互联互通、资源共享，最终实现体制变革。随着互联网的发展，部门和地域的色彩逐渐淡化，公众面对的将是一个虚拟的、一体化的政府，民众不需要关注办事的是政府哪个部门，工作人员是谁，只是通过政府的平台就可以获得服务，法律上需要适应这种变化。

其次，政社合作的治理模式需要明确社会共治的规则。各种互联网平台的发展改变政府直接管理从业者的状况，形成“政府管平台、平台管从业者”的格局。从法律上需要明晰政府监管和平台监管的边界，法律上需要明确平台的管理责任及其监管权力来源和依据。互联网平台作为企业主体，在对平台从业者、参与者进行监管时，主要依据是平台规则和契约。需要从法律上进一步明确平台形成的治理规则的法律效力，建立平台监管与政府监管衔接的机制。

第三，信息化对于行政法治原则的影响。综合管理模式以及部门间共享信息和数据，必然对传统上的职权法定原则构成挑战。传统上的行政法治原则是基于政府单一主体形成的，但是社会共治模式的形成需要构成公共治理的原则。职权法定原则将由于虚拟政府的发展和部门格局的分化而变得模糊不清。大数据在监管中的综合应用，合理行政将完全融入合法行政。与此对应，协同原则、综合原则等将成为行政法治的基本原则。

第四，行政行为方式多样化及其法律因应。公共治理模式的重构必然影响传统行政行为类型，互联网的日新月异要求行政行为保持高度弹性。传统的行政方式也必然发生变化。例如行政决策的主体是行政机关，信息平台使得公众参与的成本急剧降低，社会主体广泛参与行政管理后，在扁平化的关系模式中，利害关系人以及社会公众可以即时参与政府决策，民主机制将在相当程度上影响行政决策体制，听证代表的设置已经没有必要，需要设置更加民主的参与模式。

第五，行政程序进一步优化、简化、电子化。在现行的法律制度中，没有规定电子形式是否可以代替传统的行为方式的效力。是否可以通过微信、微博、电子信箱等完成行政行为的送达，目前的行政处罚法、行政许可法、行政强制法等没有明确规定，将来制定的行政程序法需要完善以电子形式完成的行政行为的法律效力。现行的行政程序是根据传统的行政管理模式设计的，通过搜索引擎、APP追踪等方式的应用，行政程序的设置将更加优化。通过关联关系、综合比对等方式可以简化行政程序。电子政务的发展使得实体政府和虚拟政府同时并存，需要从制度上对于二者权能进行重新界分，实现有效互补。

“互联网+政务”不是简单的电子政务的物化平台建设，是从以政府为中心向以公众为中心的治理结构的转变，从政府管理向政府和社会分权共治的模式转型，不是小修小补，而是全新铸造。李克强总理说“‘互联网+’未知远大于已知，未来空间无限”。面对迅速发展但又未知的互联网新兴产业，政府的手不宜过长，更不宜过快，需要为互联网产业的发展留出必要的空间和时间，政府在不知如何作为时，与其“削足适履”，不如“静待花开”。

适应分享经济的发展 创新合作规制体系

分享经济是利用互联网等现代信息技术整合、分享海量的分散化闲置资源，满足多样化需求的经济活动总和。在这种模式下，人们通过分享自己闲置的资产或者提供的服务获得收入。分享经济不仅为产品和服务创造一个全新的市场，而且提供了一个传输产品和服务的完全不同的方式。分享经济至少有三个特点非常突出：

第一，网络化，借助网络作为交易平台。分享经济的实现必须借助互联网平台提供的丰富信息和精准匹配服务。不同于传统经济的网络化，分享经济中平台的作用更加突出。只要技术条件允许，分享经济中的各个环节都可以放在互联网平台上完成，如交易对象的前期审核，要约的发送、承诺的作出，履行过程及其后续的付款等行为都可以在互联网上完成。线下的服务被缩减为传送等物理行为，变得很简单。

第二，个性化，个人之间借助平台分享资源点对点交易，而不是从一个供货商处获得产品或者服务。分享经济是人人皆可参与的经济，都可能成为经营者，去中心化是其必然结果。被常规市场排除在外的服务提供者和接受者、设施或者资金的供给方和需求方可以便捷、迅速地达成交易，既盘活了闲置的人力、设施和资金，又满足不同层次的需求。

第三，合约化，分享经济改变了供给模式和交易关系。分享经济下企业的雇佣关系和组织体不断消解，劳动者的全职就业模式为半职业或者兼职所取代，每个人都可以根据自己的专长、工作时间、工资、兴趣等选择专车司机、私教、私厨等不同的从业身份。新型的协作关系凸显了分享个体之间非组织化的特点，使全社会成为一个合约型社会。

分享经济成为我们生活的一部分，按照从事的领域进行划分，如交通领域的滴滴出行、友友租车；房屋短租领域的蚂蚁短租、小猪短租；P2P网贷领域的陆金所、人人贷；物流快递领域的e快送、人人快递；生活服务领域的58到家、e代驾；餐饮行业的回家吃饭；技能共享领域的猪八戒、在行；知识分享领域的百度百科、知乎网；生产能力领域的阿里巴巴淘工厂等等。在上述分享经济领域，有些与现行法律制度没有正面冲突，有的则与现行的法律政策存在冲突，并引起社会争议。究其原因，大部分的法律制度是分享经济出现之前制定的，针对的是传统的市场经济模式，并不适应多种类型的分享经济。分享经济相较于传统经济模式所呈现出来的特点在一定程度上加大了风险性。第一，网络本身存在难以避免的客观风险，网络数据的安全性可能受到计算机病毒、系统稳定性、黑客、恶意软件等安全性威胁，而且很难消除。网络的虚拟性，使得分享经济交易双方的身份不易辨别。第二，网络平台的法律地位不明确，法律责任不清晰，使得平台要么承担过多的公法义务，要么规避法律责任，甚至成为违法者的天堂。第三，人人参与经营的状况不可避免出现非法经营和欺诈行为，加大了公共安全的风险和消费者权益保护的难度。第四，税收、反不正当竞争等常规经济下的问题在分享经济下不仅存在，而且变得更加复杂。第五，买卖双方虽然利用互联网平台达成了交易，但是个人的隐私和信息安全却可能由于网络平台受到更多侵害。

面对分享经济时代的来临，法律体系的滞后性更为明显，既存的法律制度无法适应分享经济的挑战。事前许可加事后处罚体制是根据行政管理部门在现实社会中的管理权限划分的，搬到互联网上以后，无法适应融合环境。每当出现一种新技术新业态，就必须不断划分管理职责，重新确定主管部门，否则就会无人管理或者争权夺利。当遭遇市场创新时，受规制手段所限，规制机构倾向于采取“全有全无”（all-or-nothing）的规制策略，或是将新兴行业视为传统行业的变形，纳入既有的规制框架之内，或是将此类市场创新界定为非规制行业，任由其“野蛮生长”。

分享经济需要建立合作规制，那么是否具有实现合作规制的可能性，则是另一个需要回答的问题。平台、参与者的利益具有趋同性是合作规制实现的基础。公益的实现并不必然由国家独立承担，通过诱导或者参与等间接方式替代直接的行政命令方式，促使私人主体超越自身利益之外实现公益目标。例如，平台具有很强的动力去扩大规模以获得垄断利润。供应者的收益与参与者的数量成正比，消费者也都希望更多人参与以提高选择余地。因而平台、商户、用户在这一利益点上具有高度同质性。利益的一致性成为使其产生合作的激励机制，为平台自我规制奠定利益基础。平台和参与者具有通过自我规制，树立良好形象，最大限度吸引参与者的正向激励。平台和参与者的私人利益与公共利益之间并不一定是相互排斥，平台生存之道在于撮合交易，这也符合参与者的利益。为促进交易完成，公开商户的经营状况、用户评价等信息，既有利于平台和参与者扩大规模的目标，也符合消费者权益保护的公共利益。在互相包容的条件下，平台自我规制和政府规制希望达成的目标呈现出一致性。政府规制和平台规制之间存在权力共享的互补性。由于企业并无义务向社会公开评论与反馈，公众无法通过平台获得相关的评论，政府的参与有助于提高透明度。平台和政府具有合作控制交易规则的可能性。在传统交易模式下，即使政府或者市场组织者制定了交易规则，但是在物理空间下，对其利用者的约束力很难根植于其交易过程中，这也是造成监管难点的一个重要原因。但是在互联网环境中的平台提供者对于交易参与者的支配和控制能力极大增强，有能力将交易规则直接内化为交易过程的设定，不满足条件者，无法完成交易过程。政府单独或者与平台合作制定的交易规则可以直接具有实施效力。（作者：中国政法大学法治政府研究院院长，法学教授）