■    邢　丽　衡晓春
    党的十七大报告在论述发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利时提出，要“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》对此进行了专门论述，提出了更具体的要求。但是，如何实现“有效衔接和良性互动”，真正保障人民群众当家作主，同时规范基层政府权力运行，推进法治政府建设，各地还没有成熟的机制和经验。近两年来，综合实力连续多年位居全国百强县前十位的江苏省太仓市，针对这一命题进行了一系列的改革探索，初步形成了富有特色的“太仓模式”。与此同时，也激起了有关“政府职能转变”和“村(居)委会自治”的强烈碰撞，并在碰撞中初步实现行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。
管理与自治的“矛盾”如何变为“无缝对接”
——实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，是发展基层民主政治不可回避的课题
进入新世纪新阶段，我国社会结构发生了深刻变化，城乡基层管理面临许多新课题新挑战。特别是在长三角地区，经济长足发展，城市化、城镇化进程加快，城乡社区人员流动聚合，各种社会矛盾和社会问题呈多发趋势；另一方面，基层群众自主管理和民主法治意识不断增强，使得政府行政管理体制机制和工作方式方法上存在的诸多不适应问题变得愈加突出。
太仓市委书记浦荣皋认为，政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动是形成新型城乡基层治理模式的重要标志。实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，是新形势下发展基层民主的客观要求，是深化基层机构改革、转变基层政府职能、加强基层政权建设的客观要求，是发挥社会组织积极作用、增强社会自治功能的客观要求，因而具有多方面的重要意义。
但是，毋庸讳言，在广大基层，政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动还没有真正实现。究其原因，太仓市政府深入调研后认为，主要表现为以下六个方面：一是传统的政府管理思维形成了某种定势，有些部门或领导放权不忍心，还权不放心。二是习惯的行政管理模式使有些群众自治组织产生了麻木，对行政领导形成了依赖，自治表象化。三是群众自治能力尚不平衡，除了法治观念和民主意识存在差距外，有的自治组织经济支撑力不强、组织协调力有限。四是政府行政与群众自治权限模糊，基层政府通过自己的强势地位，对自治组织变“指导”为“领导”；基层自治组织由于地位弱势，对政府部门变“协助”为“义务”。五是政府对基层群众自治组织的考核方式不够合理，自治组织的工作绩效理应由基层群众考核评价，实际上却是政府及部门下达考核指标，考核各自“交办”的工作，考核各自下达的创建任务，让基层群众自治组织不堪重负、难以自治。六是政府购买服务的投资不足，有的应该由政府实行购买服务的项目，却被行政部门以行政管理、行政命令的方式让基层自治组织义务承担。这些问题都不同程度地阻碍着政府行政管理与基层群众自治之间的有效衔接和良性互动，也就是基层党委及政府在探索与实践中需要攻克的难点。
太仓市市长陆留生在接受记者采访时认为，要根本改变这种现状，必须从体制机制入手，厘清政府及其派出机构与基层群众自治组织的职权与权限，推进政府职能的转变。
在调查研究的基础上，2008年以来，太仓市组织市委组织部、农工办，市政府法制办、民政局等十几个相关部门，并邀请苏州大学公共与政治管理学院院长金太军等专家学者参与，开始了这方面的理论研究和实践探索。
行政管理延伸到村将实行“准入制”
——实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，首先需要政府规范权力运行，改变“一竿子插到底”的管理模式
“管得太多，统得太死”，“一竿子插到底”，等等，这些基层政府行政管理中的积习，至今依然存在，在有些地方、有些领域表现得还比较突出。太仓市政府于2009年3月份出台了《关于建立政府行政管理与基层群众自治互动衔接机制的意见》，力图从规范权力运行，打造有限政府、法治政府的角度，解决这些问题，确保“互动”和“衔接”。
一是厘清政府行政管理权力和村（居）委会自治权利两个“清单”。太仓市政府要求市政府各部门和各镇政府、街道办事处于2009年年底之前对所有行政管理事项进行清理，同时协助村（居）委会等自治组织对照法律法规梳理出“自治权利”，双方各应行使哪些“权”，都要有本明白帐。市政府明确由民政、法制、编制等部门成立专门清理办公室，对政府延伸至村（居）委会的权力进行全面清理，并实施准入制度，对没有法律法规依据的，不得要求基层自治组织承担。
二是规范政府权力运行。太仓市探索实践了政府行政权力网上公开、工程建设网上评标、行政审批网上监察、行政处罚网上公开运行、城市管理网上运作和社保基金网上审计等举措和做法，使政府跟老百姓的心贴得更近。2008年，市政府与所有政府组成部门和行政执法组织签订了行政执法责任书。同时，太仓市还本着“以人为本，着眼预防”的原则，规范行政处罚自由裁量权，公开执法流程，建立风险点排查制度、行政与司法会诊制度、依法行政联席会议制度等长效机制，有效规范了行政执法行为，保障了行政相对人的合法权益。这些做法对消除“官民矛盾”，增强群众对政府的信任，及时化解民怨，都起到了重要作用，也从根本上减少了用行政命令的方式干涉村委会和居委会事务的现象，在很大程度上解决了“过度自治化”和“附属行政化”的问题，促进了基层群众自治的长期稳定和规范化运行。
三是加强行政行为监督。太仓市政府要求，各级监察部门要对行政机关违反法律规定，干预基层群众自治内部事务、侵犯基层群众自治组织权利的领导和具体人员依照有关规定追究责任，及时查处违法违纪和损害群众利益的行为。政府法制机构要对政府部门和镇政府出台的涉及基层群众自治的规范性文件严格备案审查，切实纠正违法行为；对行政执法部门的行政执法行为加强监督，防止损害基层群众自治组织合法权益。近年来，该市开展了政府行政权力网上公开运行、工程建设网上评标、行政审批网上监察、社保基金网上审计等，建立了网上市民直通车、领导信箱，组织了基层执法队伍群众评议活动，方便和接受群众监督，受到了基层自治组织、群众的普遍欢迎。2008年以来，市政府制定涉及群众合法权益的规范性文件，全部向社会公开征求意见。市政府聘请的特邀行政执法监督员，有一部分来自人大代表、政协委员、村级领导，他们和有关部门一起，多次实施了对行政执法部门的执法监督检查。2009年，出台了市政府重大行政决策规则，规范了公开征求群众意见程序，明确了听证的范围和要求。
四是放权于民、还权于民。在厘清了权力边界，规范了权力运行之后，太仓市政府还积极转变职能，逐步放权于民、还权于民。凡属村（居）委会自治性的管理工作，放手让村（居）委会自主管理；凡属政府部门行政职责范围的工作任务，不得随意下达到村（居）委会。市镇两级政府积极转变职能，把一些能够通过群众自治来解决的事务逐步转移出去，交给村（居）委会来运作，放权于民。各镇通过精简机构，转变职能，把引导发展村级经济发展作为主导功能，积极构建以产业服务队为主体的运作机制。同时，镇政府在实施与事关群众切身利益的工作时，注意充分发挥群众自治组织的作用来推进工作。城厢镇在实施金仓湖生态公园建设项目时，把要不要进行建设、如何进行拆迁以及拆迁协议条款、动员村民拆迁等具体事项交给村民代表大会来讨论和实施，从而妥善地处理了建设与拆迁的矛盾，大大加快了项目建设进度。2009年8月，市政府准备出台加强农村集体资产管理意见，起草部门在文件草案中没有把村委会列为监管主体，市政府常务会议在讨论时采纳了法制部门建议，明确了村委会对村级集体资产的监管主体地位，还权于民。
改“行政责任书”为“服务协议书”
——实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，需要有效保障基层政府与自治组织平等的法律主体地位，大力提高群众自治能力，增强基层自治组织话语权
记者在调研中发现，基层政府行政管理的一个重要手段就是签订“行政责任书”。太仓市有关部门反映，过去不少政府部门或者镇政府一说到签订行政责任书，就要“横向到边纵向到底”，要求村（居）委会甚至村民小组向政府承诺并承担“行政责任”。这种把基层自治组织当作政府的“下级”的思想，不仅在基层政府及其部门存在，在不少上级部门也有，发现责任书没有签到村（居）委会，就认为工作没有落实，考核就通不过。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导，支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。从法律规定可见，村（居）委会与政府是平等的法律主体关系，不是上下级关系。但是，在目前的行政管理体制下，资金、项目等大多握在政府及其部门手中，政府强、自治组织弱的现状一时无法得到根本改观，村（居）委会尽管有法律撑腰，但多数情况下却不得不违心地签下“行政责任书”。
太仓市在这方面大胆破题，积极探索以下措施：
变“行政责任书”为委托管理、委托服务协议书。市政府要求各部门和镇政府不得用行政手段干预基层群众自治范围内的事情，不得用行政命令的方式下达指标任务。对确实需要延伸到村（居）委会的事项，由政府部门与村（居）委会签定委托管理、委托服务的协议书。协议书平等地规定双方的权利、义务，明确工作要求、目标任务和经费支付方式，互惠互利。未签定协议书的事项，村（居）委会有权拒绝承担。市劳动和社会保障信息“村村通”已经实施了近4年，除了硬件的投入，市劳动和社会保障局每年以320万元的标的向全市各村和社区购买了劳动社保信息的委托服务。城厢镇政府已经实施了居家养老购买服务，把对居家养老特困人员的服务经费和管理经费一并划入各村、社区，村或社区通过服务中心购买服务，同时监管考核居家养老的服务质量并支付服务费，村或社区获得管理经费。目前，太仓市正在推行镇政府年度“一揽子契约服务”的运作机制，即各镇政府年初列出一年内需要基层自治组织协助的各个项目，以年度“一揽子”契约形式，将“责、权、利”捆绑落实到基层自治组织。
完善政府行政指导，增强基层群众自治功能。市政府各部门和各镇政府从太仓实际出发，按照法律法规的要求，有针对性地开展基层群众自治工作指导，充分发挥基层群众自治组织的作用。最近，该市正在开展新一届村（居）委会换届选举，为指导群众依法选举，市镇两级出台了关于做好换届选举工作的意见，帮助培训村（居）委会选举工作人员，抽调市镇两级机关干部挂钩联络各村（居）委会，指导、监督各村（居）委会实施依法选举，并帮助换届后的村（居）委会建章立制，进一步增强群众自治功能。2009年，璜泾镇政府为进一步加强基层组织和干部队伍建设，强化村干部的责任意识、服务意识和创新意识，在深入调查研究、广泛征求民意的基础上，在全镇实行村干部履职承诺制，全镇13个村的村书记、村主任、主办会计、妇女主任、民兵营长等在村民代表会议上进行公开承诺，接受当地群众的监督。
实施扶持帮助政策，提升基层群众自治能力。太仓市每年都要对村（居）委会干部进行专门培训，帮助村（居）委会干部提高综合素质。市镇两级政府每年对城区每个社区居委会核拨20万元，其他镇每个社区居委会核拨15万元。采取市、镇、村三级统筹的办法，对村主要干部实行基本报酬统筹并纳入社会养老保险，有效解决了村干部的后顾之忧。市委、市政府还提高了村主要干部的报酬待遇，完善了村干部报酬待遇正常增长机制，去年对符合一定条件的村书记、村主任实行挂靠代理，使他们退休后可以享受事业单位的相关待遇，目前全市已有34名符合条件的村书记、村主任实现了挂靠代理。同时，对实绩突出、群众拥护的优秀年轻村干部，优先提拔进入镇级领导班子。通过政府扶持帮助，提高了村（居）委会干部工作积极性，增强了自治组织工作能力。
构建服务群众平台，完善衔接互动机制。全市每一个村都建立了社区服务中心，承接政府转移的公共服务职能。市劳动社保、卫生、体育、教育、综治等部门和各镇政府把服务群众的触角伸向了最前沿，方便了群众办事。文化、体育部门等联合村（居）委会开展了形式多样的文化体育活动，丰富了群众的业余生活。市镇两级政府积极推动企事业单位向社区群众开放，提供文化学习、教育、休闲娱乐等场所，鼓励和扶持有关单位和实体按照资源共享、互利共赢的原则，提供多方位便民服务。
在衔接与互动中碰撞出“火花”
——实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，对建设有限政府服务政府法治政府将产生深远影响
太仓市的探索与实践，在发展基层民主，建设责任政府服务政府法治政府等方面都凸显出了标本意义。
——行政管理适度“松绑”，群众自治的活力就能够大大增强。政府管得少了，群众自治组织就管得多了。自己的事情自己管，自己做主，自治积极性和能力都大大地提高了。金仓湖生态园建设项目，工程涉及到520多户农户的拆迁和3100多个坟墓的搬迁，全是由村委会组织群众讨论，统一思想，自愿动迁，政府未出一人，没有一人上访，这在以前是不可想象的。
——在与自治权利的碰撞磨合中，行政权力的“边界”将日趋明晰。理清了权力清单，界定了权力行使的“边界”，政府的行政权力行使更加规范。太仓市政府有关领导认为，以前有的部门以落实工作为名，任意把权力触角伸到村（居）等最基层，造成扰民和混乱；现在行政权力有了“边界”，不得侵入自治权利的领域，这对基层政府机构改革、行政管理模式的转变将产生积极影响。
——基层群众自治活力和能力提高，对建设和谐社会有重要的推动作用。太仓各类群众自治组织蓬勃发展，每个村都有若干产业服务队、文艺社团、兴趣爱好小组，群众生产活动团结协作，业余生活丰富多彩，幸福指数很高，体现出和谐乡村（社区）的崭新风貌。
——政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动，亟需在法律法规上体现和固化。太仓的实践，已经超出了村民委员会组织法和居民委员会组织法的现行规定，对目前国家有关机关正在进行的这两部法律的修改完善工作，有重大借鉴意义。比如基层政府（包括县级部门）与村（居）委会的关系，现行法律只有原则的规定，太仓的实践，则为这些原则规定找到了落实的具体方法和路径。购买服务，中央有关文件也提了不少，但是哪些服务可以“购买”，如何购买？如何保证双方的平等权益？基层同志建议通过有关法规规章来明确。