行政复议的性质关系到行政复议立法的价值取向，也关系到整个行政复议制度的构架，以及行政复议工作的发展方向。因此，对行政复议正确定性非常重要。一直以来，对行政复议的性质定位主要存在两种观点：一种观点认为行政复议制度，是行政机关内部上级对下级的层级监督和纠错机制，称为“监督说”；另一种观点认为，行政复议制度是一种行政救济制度，是行政管理相对人对行政机关所作的具体行政行为不服时，申请复查及纠正的救济制度，称为“救济说”。虽然二者并不对立，但层级监督是行政机关的内部行为，在性质上以行政手段为主导；而救济是外部行为，独立于行政执法机关之外，在性质上以司法手段为主导。

因此行政复议法的修改，首先在性质上，要对行政复议制度作准确和明确的定性。

对行政复议制度的准确且明确的定性是行政复议制度发挥作用的前提。从理论看，首先，行政复议从性质上分析，行政复议是作为法院司法救济以外的一种行政救济制度存在；其次，行政复议的启动应以申请人提出申请为前提,不告不理,是被动的监督；再次,从行政复议表现形式看,它是一种居中裁决行为,是行政复议机关在申请人和被申请人两个平等当事人之间进行居中裁决的司法行为,而不是行政机关内部的单向监督行为。从实践看,行政复议实行全面审查原则,通过对案件的审理,纠正行政机关的违法或不当的行政行为,是行政复议的职责所在。从依据看，中办发[2006]27号文件，行政复议法实施条例明确了行政复议在解决行政争议方面的作用，强调行政复议是一种救济制度。

将行政复议定性为行政救济制度,是一种准司法行为，从理论上行政复议机关就不应作为被告。如对劳动争议仲裁委员会作出的裁决不服，向法院起诉劳动争议仲裁委员会就不是被告。行政复议定性是一种准司法行为，审理的机构就要有独立性，审理人员要有严格的资格，审理的程序应更加公开，作出的决定要更具有权威。

其次，扩大行政复议受案范围。

在目前，一部分政府管理行为，没有纳入行政救济渠道，这也是广大群众“信访不信法”的一个潜在制度原因。要解决这一问题，就必须扩大行政复议受案范围，明确规定，只要公民、法人和其他组织认为自己的合法权益受到行政主体行使公权力的侵犯，无论作为还是不作为，无论是抽象行为（法律、法规、规章和国务院的规定除外）还是具体行为，都应当纳入行政复议受案范围。

应将一些代表公共利益、行使公共权力的事业单位、社会团体、行业协会等组织明确地纳入到行政主体中来，以便确立其行政复议的被申请人资格，进一步扩大行政诉讼的受案范围。

抽象行政行为比具体行政行为适用的对象更多、更广泛，一旦违法必将造成更大的社会危害性，对抽象行政行为的监督是国家行政机关层级设置的应然结果。有人认为，现行法律中对抽象行政行为已存在监督方式，如抽象行政行为的备案审查制度的建立亦能起到层级监督的作用，同时可以通过对具体行政行为的复议间接解决抽象行政行为问题。我们认为现行对抽象行政行为监督不力的原因并不是缺少监督机制，而是缺少一种启动监督的程序，抽象行政行为的备案审查制度因无具体的权益受害人提出请求，无审查程序规定，因此无法保障全部受到监督。另外，抽象行政行为是自发布之日产生效力并对相对人产生约束力的，无需全部转化为具体行政行为，即使那些最终会转为具体行政行为的抽象行为，由于被复议机关纠正的单个具体行政行为，而对其依据和因此产生的其他具体行政行为并不能表态，也是一种不公平的处理。

行政复议是行政机关内部上下级层级监督，行政复议受案范围当然要比行政诉讼受案范围要广。

第三，改革行政复议管辖，设置统一的行政复议机关。

对《行政复议法》的相对人选择管辖的规定，应当予以修改，建议实行以“块块”为主，以“条条”为辅的管辖原则。即对于县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的复议案件，由该部门的本级人民政府管辖；对完全由“条条”管理的行政机关（中央垂直）的复议案件，则由上一级主管部门管辖，也可由本级人民政府管辖。第一，在于权力的依据。根据有关组织法的规定，本级人民政府对所属部门有领导权，而上一级主管部门大多数仅有业务指导权，因此，由本级人民政府管辖更为妥当；第二，在于便民原则。从我国的行政区划来看，上一级主管部门通常与作出具体行政行为的机关处于不同地区，有的还相距很远，若由上级主管部门管辖，则给申请人特别是边远山区、农村的相对人造成困难；第三，在于行政机构的设置。目前的管辖原则使得可能作为复议机关的主管部门或政府均需设置复议机构，配备大量的工作人员，从制度上造成了机构臃肿，人浮于事，违背机构精简的原则；第四，在于提高效率的需要。仅在人民政府设置复议机构，可以在现有不增加编制的情况下集中复议人员，提高整个复议队伍的水平，进而提高行政复议的效率，促进行政复议的独立化、专业化。

要按照保证行政复议权威性、专业性、公正性的要求，努力解决行政复议权和行政复议力量过于分散问题，改革审理机构。在县级以上各级人民政府只设立一个专司行政复议职能的机关——行政复议委员会，赋予其独立主体地位和法律人格，以自己的名义受理、审理和裁判行政复议案件，将现有的各级行政机关的复议职能分离出来，统一由行政复议委员会行使。统一审理下一级政府和本级政府部门及其派出机构作为被申请人的行政复议案件。并借鉴法国建立独立的行政法院系统的做法和经验，建议我国通过立法将行政争议裁决机关逐步过渡为独立的行政法院，使行政权能在宪法的赋予下，在法律的保障下得以独立行使。

第四，建立行政复议人员资格制度。

《行政复议法》应规定建立行政复议人员资格制度。从社会环境的大背景来看，我国《法官法》、《检察官法》、《律师法》、《公证法》对担任法官、检察官、律师、公证员等所作了明确资格制度，要求初任法官、检察官、律师和公证员必须通过国家统一司法考试。从效果看，实施行政复议人员资格制度对内可促使行政复议人员提升素质，对外可以满足社会形势要求，树立行政复议人员的专业形象，使得行政复议人员的专业地位、专业水平与行政复议决定书具有法律效力这一特征相匹配。

第五，改革行政复议程序，保证行政复议的公正和效率。

公正与效率是行政复议的目标，我国行政复议法规定，行政复议程序原则上都是书面审理，缺乏公开性，当事人往往无法参与到案件的审查过程，无法对对方所提证据材料进行对质。复议机关难以充分听取当事人双方对案件的意见，剥夺了当事人双方质证、辩论的权利。给当事人以“暗箱操作”之嫌。行政复议程序单一化，缺乏多样性，不仅使行政复议效率低下，损害政府在人民心目中的形象，也不利于保护当事人的合法利益。

为确保行政复议制度在效率上的优势，行政复议程序的设计应呈现出多元化的特征。应采取公开审理为原则，书面审理为例外的做法，设计简易程序（书面审理程序）和一般程序（公开审理程序）两种程序，并尽可能扩大公开审理的范围，从而实现行政复议的公开性与公正性、公平与效率的最优结合。

修法时应增设行简易程序，是市场经济体制的要求；是公正与效率的需要；是行政高效原则的要求；是化解复议资源缺乏与案件数量矛盾的主要手段；也是更好地保护行政相对方的合法权益的需要。

另外，建立行政复议的回避制度，行政复议的证据制度等，

第六，完善行政机关拒不履行行政复议决定的强制执行措施。

行政复议法及其实施条例、《行政机关公务员处分条例》对行政机关拒绝履行复议决定作了一些规定，但这些规定在执行过程中不便操作，复议机构的处分建议常常没有结果，造成复议机构更加没有权威。笔者建议采取以下措施解决对行政机关的“执行难”问题：（一）设立依法行政保证金专户，如果行政机关在履行期限内拒不履行的，复议机构可以通知银行从其专户上直接划拨。（二）行政首长应承担不履行生效法律文书而导致的法律责任。包括几年内不能升迁等。

第七，完善行政复议与行政诉讼的衔接。《行政复议法》与《行政诉讼法》是相互衔接相互配套的法律制度，行政复议、行政诉讼都是救济的程序。但在实际情况中，行政复议与行政诉讼衔接不畅，不仅没有及时解决行政争议，化解社会矛盾，反而给当事人增加累诉。

要把行政复议制度和行政诉讼制度联系在一起,通盘考虑。1、行政复议机关在行政诉讼中不应作被告。无论行政复议机关作出维持还是撤销的行政复议决定,都不得以行政复议机关为被告提起行政诉讼,这样做有利于行政复议机关打消顾虑，更好地发挥作用。2、为提高效率,避免烦琐程序,行政复议机关对因罚款,涉及财产关系的裁决,补偿决定,收费通知等类型具体行政行为违法而引起的复议案件,行政复议机关应当直接变更,而不得作出撤销并责令其重新作出具体行政行为的复议。3、如果先修该《行政诉讼法》不能规定行政复议机关不应作被告，也应规定不要把行政复议行为作为一种普通的具体行政行为来对待。行政复议机关因事实不清,使用法律错误,程序违法等原因作出撤销下级机关的具体行政行为并责令重作具体行政行为的复议决定,当事人不服的,人民法院应当不受理或不做实质审查。

当然还有申请期限与起诉期限等方面也需要衔接。

来源: 法制网