积极化解山林纠纷   努力构建和谐社会

       ——对解决山林土地权属争议纠纷问题的几点建议 

    预防和调处山林权属纠纷，是创建平安丹凤，构建和谐社会，建设社会主义新农村的一项重要工作。依法、及时、有效地调处山林土地权属纠纷，对促进我县经济发展、维护社会稳定具有十分重要的意义。当前，随着国家重点工程建设、农村“免征两税”及林权证换发等惠民工作的开展，触及到了不同的利益格局，使一些深层次的问题逐渐暴露，一些新的矛盾和问题进一步凸显出来，山林土地权属纠纷明显增加，且涉及范围广,负面影响大。笔者结合自己的工作实际，对如何做好新时期山林土地权属纠纷确权工作谈几点看法。

    一、农村山林土地权属纠纷产生的原因及特点

   （一）产生原因：  

   1、历史原因。一是过去山林土地管理法制不健全，导致山林、土地资源管理无法可依和管理混乱。在《森林法》、《土地管理法》颁布以前的相当一段时间里，山林土地资源的管理使用多由行政领导口头批准，行政随意性较大，没有办理正式的用地手续或行政调拨手续过于简单，用地管理资料不全，导致山林土地权属紊乱。二是政策体制频频变更，导致山林土地管理权属混乱。上世纪50年代以来，农村集体经济组织经历多次较大调整，山林土地等生产资料也随之发生变化，各个时期对山林土地资源管理的政策不一，权属变动未及时调整和规范，造成山林土地资源权属管理混乱。三是“重实体，轻程序”，不重视资料的完善和保存，造成无据可查或资料丢失，以致发生权属争议后无法确认权属的变动及归属，引起的争议无法裁定。四是土地山林登记、颁证工作粗糙，颁证主体混乱，同时也未做到统一、规范和全覆盖，产生了证件的错发、重发等问题，导致权属不清。表现为：合同签定不规范、不具体、不明确。有的承包合同只有承包面积，无具体位置，或面积与证上登记不符，或未明确具体界限，或承包的土地与记载的土地不一致以及承包户之间经营权证确定的土地重合等；自留地、自留山等未纳入土地承包经营权证的登记范围，导致无据可依、无据可查。

    2、现实诱因。一是山林土地增值。随着城市化进程的不断加快，小城镇建设和农村异地搬迁工作的开展，山林土地不断增值，过去的荒山荒地价值越来越高，村民为了获得更大利益，逐步形成了“寸土必争”的局面。特别是在城镇和公路沿线，这种现象尤为突出。二是因征地诱发大量权属争议。在城镇建设和重点项目建设过程当中，由于征占用山林土地补偿款的分配问题，涉及到自身利益而产生纠纷。

    3、政策原因。国家加大对“三农”的扶持力度，一系列优农、惠农政策的实施，取消农业税，退耕还林，使得土地山林的收益不断增加，农民种粮栽树的积极性提高。由于在这些政策出台之前，不少农民承包土地后，并没有使用土地，造成土地闲置或荒芜，其他人乘机开耕种植，现承包人以土地承包经营权是自己所有为由，要收回土地使用权，与现管理者发生纠纷；或者一部分农民放弃承包土地，现在要求再次分配土地。

    4、人为因素。一是林权证、协议书或裁决书中有关四址范围的表述含糊不清或不准确引发纠纷；二是部分村组干部工作不细或出于私心，将同一山林土地多次分配引发争议；三是由于长期的生产经营活动，界标自然毁损，山界一时难以确定，因越界经营而产生争执；四是一些人以蓄意侵占对方山林或其它原因为目的，故意毁坏界碑，造成山界难以确定而发生纠纷；五是以种种借口推翻原有协议，或伪造证据、故意侵占他人山林，或拒不执行政府裁决、法院判决而引发纠纷。

   （二）纠纷特点：  

    1、群体性。山林土地权属争议案件往往发生在村民个人之间、村民与村集体及村集体之间，涉及面广，涉及的人员多，如不及时、慎重处理即有可能引发严重的毁林、毁地、械斗事件。

   2、复杂性。山林、土地权属纠纷案件产生的原因极其复杂，有的因过去确权定界时工作粗糙引起的；有的因政策频频变动造成的；有的因山权、林权分离，一方有管理使用权却多年未经营管理，而另一方虽无管理使用权却长期管理使用形成事实耕管造成的；有的因山林土地几经调整，村民持有的各类证据所确定的界线模糊不清，面积不准，争议面积各持一词引起的；有的因知情人早已过世，证据不易收集或证据缺乏, 或时间跨度长，证据之间相互矛盾等，导致山林、土地纠纷案件事实难以查清，增大了纠纷的调处难度。

    3、长期性、反复性。由于山林、土地权属政策多次变化，历史上划界确权工作粗放，纠纷处理难度较大。一起山林、土地纠纷经过组、村调解，政府处理，最后进入司法程序，仍无法平息。有时一起争议往往是政府作出处理决定，法院判决撤销，政府又重新作出处理决定，法院又判决撤销，如此反复。

    二、农村山林土地权属纠纷引发的社会危害 

   （一）威胁群众生命财产安全。山林纠纷涉及争议双方当事人的切身利益，纠纷期间矛盾容易激化，如不及时化解，极易发生群体性打斗事件,造成人员和财产损失。

   （二）影响农业林业生产和群众生活。纠纷发生期间，为使己方在争议中获取最大利益，双方当事人势必投入大量的人力、物力和财力，这样不仅影响正常的农业生产和人民生活，还会使社会关系急剧恶化，破坏安定团结局面。另外，山林纠纷的发生，往往导致对争议地林木的乱砍滥伐行为，不仅破坏了国家的森林资源，而且使正常的林业生产和经营管理秩序难以维持，导致群众对种植、培育和经营林业缺乏积极性，甚至丧失信心，严重影响林业的发展。

   （三）易造成群体上访。山林纠纷发生后，一些当事人不通过正常渠道反映问题，而是频繁向多个部门申诉，串联群众集体上访，甚至在国家机关门前静坐、示威，严重妨碍国家机关正常工作，损害当地政府的声誉和形象，造成不良的政治和社会影响。

   （四）浪费行政资源。大部分山林权属纠纷的解决，都要经过县、乡各级政府做大量的协调处理工作，当事人对政府的行政处理决定不服时，还要经过行政复议甚至行政诉讼等环节，每个环节都必须经过多方调查取证、现场核实、资料审核、文书制作等过程，造成行政资源的极大浪费。

    三、几点建议 

   （一）明确土地山林权属，预防纠纷发生。以林业为例，一是作细、作实林地林权登记换发证工作。以林业“三定”时期确定的权属为基础，组织地界堪界，绘制标注地形图纸，双方签字认可，明确农户经营承包的山林四址、面积，发放“林权证”，从源头上杜绝纠纷产生。二是稳定原有的林地林权关系，完善山林承包责任制。对已经划定的自留山，由农户长期无偿使用，使林农的经营主体地位得以确立，权责利关系得以明确。三是在林业重点工程建设中，引入产权机制。凡进入林业重点工程项目的，产权归属必须清晰，从源头上预防山林纠纷矛盾的发生。

   （二）加强法律法规宣传，构建和谐邻里关系。一方面，在农村大力宣传土地承包、山林权属等方面的法律法规，加强农村山林土地承包管理，规范农村山林土地承包行为，做到调整、延长土地山林承包公开、公正、公平，避免矛盾发生。另一方面，坚持正确的舆论宣传导向，大力弘扬邻里之间团结互助的传统习惯，引导群众和睦相处，建立团结友爱、互助和谐的新型邻里关系，做到彼此尊重，发生矛盾后多忍让、包容和沟通，而不是恶言相向、大打出手，从而减少和预防山林纠纷案件的发生。　

   （三）加强行政确权队伍建设，提高行政确权质量。加强行政确权人员的培训，组织行政确权人员认真学习《土地管理法》、《森林法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等相关法律法规。例如关于行政复议前置问题，《行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。根据此条规定，当事人对人民政府的处理决定不服，必须先申请复议，把行政复议作为提起行政诉讼的先决条件和必经程序，而基层行政确权人员在处理时常出现不告诉复议权限的情况。同时，定期或不定期地开展法制培训，提高行政人员依法行政的业务能力，使之能真正做到秉公执法，依法行政，切实提高办案质量。

   （四）分级受理确权案件，夯实乡镇部门工作责任。制定出台符合县情的《规范山林土地权属争议处理办法》，实行分级管理，明确乡镇、部门、县政府法制办在山林土地确权工作中的职责和义务。

   （五）强化调解，多做疏导教育工作。山林、土地权属纠纷案件，多发生在村民之间，且多与其他矛盾相伴而生，如处理及时、得当，矛盾是容易化解的，若通过司法或行政手段解决，一是处理往往较为困难，二是加剧了当事人之间的矛盾，“一年官司十年仇”，不利于当事人双方今后的生产生活，也给农村社会稳定和发展埋下了隐患。因此在处理过程中，要注重调解，防止出现“案了事不了，官了人不了”的怪现象，影响社会稳定。

   （六）严把山林土地确权案件质量关，实行重大、疑难案件听证、座谈、法律顾问咨询制度。在行政确权工作中，严格推行听证、座谈、法律顾问咨询制度，凡重大、疑难案件，原则上均可以举行听证、座谈或邀请法律专家顾问组参加，增强办案的透明度，提高确权案件的办理质量，减少案件进入复议、诉讼后被撤销的风险。

   （七）及时结案，避免矛盾激化。确权机关按照法定程序，对农村山林土地纠纷进行调查、取证、调处，对多次调解仍不能达成和解协议的，要不惧怕麻烦、不惧怕群众上访，严格依照法律规定，以政府名义，制作下发事实清楚，程序合法的“处理决定”，毫不含糊地对纠纷进行处理，做到接触一桩调处一桩，严格杜绝久调不结现象发生。同时，告诉当事人行政复议权利，指引当事人通过法律途径解决问题。

   （八）加强法律服务人员的监督管理。山林、土地纠纷的发生有其深刻的历史原因和现实诱因，对大多数的法律服务人员来说，接受纠纷当事人的委托，为其提供法律帮助，是法律赋予的职责，但有的法律服务人员非法收受当事人财物或只顾收取代理费，煽动当事人无理挑起事端，一定程度上激化了矛盾，影响了经济社会的稳定和发展。因此，建议主管部门加强对法律服务人员的管理，建立资信档案，对违法违规人员依法予以处理。

(县政府办 张 凯)