关于加强行政调解工作的思考

张凯

2010年，国务院《关于加强法治政府建设的意见》指出：“健全社会矛盾纠纷调解机制，把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。” 这为我们加强行政调解工作指明了行动方向，提出了更高要求。当前，我们要从六个方面着手切实加强行政调解工作。

一、转变观念，思想上重视行政调解。目前，在行政调解工作开展中，一些人认为行政权力只能用于行政管理，而不能过多介入民事纠纷，否则便有违法治的原则；一些领导对行政调解工作重视不够，支持乏力，直接影响了行政调解工作的顺利开展。为此，我们要充分认识开展行政调解工作的重要意义。首先，它有利于及时化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。通过通过行政机关主持，双方当事人在自愿、平等的基础上，互谅互让解决纠纷，具有彻底性，更富人性化，更有人情味。其次，它有利于强化服务意识，促进政府职能转变。现阶段，老百姓遇到问题，不管是否归政府管理，大都喜欢找政府解决问题。行政调解正好顺应广大人民群众的这一习惯，既可以帮助当事人低成本、快捷的解决纠纷，也体现了人民政府为人民的服务宗旨。最后，它有利于增强公民的权利意识，加快法治政府建设。在行政调解过程中，当事人在法律规定的范围内做自己的主人，自主、自愿地处分其权利，有利于培育和促使其养成学法、用法、守法的理念。而公民权利意识和法律意识的提高，有利于监督政府严格依法办事、依法行政，有利于加快推进法治政府建设进程。

二、深入学习，方向上准确理解行政调解。近年来，随着服务型政府建设步伐的不断加快，行政机关在处理各类纠纷中的作用越来越受到社会各界的重视。要做好行政调解工作，就必须准确掌握行政调解的基础知识。一是要理解行政调解的涵义。行政调解是指由行政机关主持，在其行使行政管理的职权范围内，以国家法律法规、政策为依据，以自愿、平等为原则，以行政争议和民事纠纷为对象，通过说服教育等方法，促使当事人在友好协商、互谅互让基础上达成协议，从而解决争议的活动方式。二是要明确行政调解的范围。由于我国目前没有《行政调解法》，对行政调解主要散见于110多部法律、法规和行政规章之中，范围规定不统一。普遍观点认为，行政调解主要包括两个方面内容，即：行政机关与公民、法人或者其他组织之间产生的行政争议；公民、法人或者其他组织之间产生的与行政管理职能有关的民事纠纷。三是要把握行政调解的原则。目前在行政调解没有专门立法的情况下，开展此项工作应把握一些基本原则进行。首先，要坚持属地管理、分级负责原则。行政机关对发生在本区域、本部门的行政争议应当依法予以受理，及时进行调解。其次，要坚持自愿、合法原则。调解应当充分尊重当事人意愿，不得强迫当事人接受调解方式或者调解结果，不得因调解而阻止当事人依法通过其他途径解决纠纷的权利。调解应当符合法律、法规、规章及政策，按照法定程序进行调解，不得损害国家利益、公共利益和他人合法权益。再次，要坚持平等原则。调解应充分尊重当事人意愿，平等对待当事人，公正、公平的调解纠纷，不得违背当事人的意愿强迫调解，最后，要坚持积极主动原则。行政机关应当增强服务意识，积极、迅速、及时地履行行政调解职责，主动排查行政争议，妥善化解矛盾纠纷。四是要准确适用行政调解有关法律规定。行政调解工作目前处于起步、探索阶段，要搞好行政调解工作，必须认真系统地学习本行业、本部门的法律法规规定，通过学习梳理出本行业、本部门可以适用行政调解的法律依据，指导行政调解工作开展。

   三、广泛宣传，舆论上引导行政调解。目前，大量的矛盾纠纷通过信访渠道进入各级政府及其管理部门，而其中好多问题是可以通过行政调解进行化解的。如何合理引导广大群众来接受、参与这一化解矛盾的新办法，必须在宣传上下功夫。通过开展形式多样的宣传活动，对行政调解工作内容、范围、程序和实践典型进行宣传，积极引导广大群众了解行政调解、支持并选择行政调解解决争议纠纷。同时，加强对各级干部和行政调解业务人员的培训，通过自上而下分层次、多形式培训指导，逐步提高各级行政机关及其调解人员对行政调解工作的认识，达到熟练掌握行政调解的操作规则、运行模式、调解技巧和调解方法，规范使用格式文书，形成了人人会调解、人人能调解的良好局面。

  四、健全制度，管理上逐步规范行政调解。一是建立健全行政调解工作联席会议制度。成立行政调解工作领导机构，落实行政工作人员，定期组织召开会议，研究、协调解决行政调解工作中存在的问题。二是建立健全行政调解工作制度。制定出台行政调解工作办法，对行政调解的范围、责任主体、基本原则、调解时限、程序、奖惩等内容进行明确。三是建立行政调解工作月报告制度。各级行政机关通过汇总报送行政调解工作信息，发现并研究带有倾向性和普遍性的问题，并及时与政府法制机构沟通。政府法制机构应定期对信息报送情况进行汇总、分析，通报本地区行政调解工作开展情况，交流工作经验，提出对策建议。四是建立行政调解工作考评制度。各级行政机关建立行政调解工作责任制，将其纳入年度考核范围，实行“一把手”负责制，对不积极主动配合行政调解工作、不及时化解矛盾纠纷，造成严重后果的从严问责。五是建立行政调解与人民调解、司法调解的衔接机制。进一步明确了行政调解和人民调解的先导地位、司法调解的主体地位、司法裁判的补充地位，建立健全行政调解与人民调解、司法调解有机结合的协调配合机制、信息沟通机制和效力衔接机制，集合“三大调解”力量，发挥各自特点及优势，合力有效化解纠纷，形成相互协作的“大调解”工作格局，确保了各类矛盾纠纷得到及时发现、有效化解。

五、严格操作，程序上依法开展行政调解。调解一般应当遵循五大程序：一是申请和受理。行政调解主体收到行政调解申请后，应当认真审查有关材料，在5个工作日内作出是否受理的决定。符合受理条件的，应当予以受理并书面告知申请人。对不符合受理条件的矛盾纠纷，应当书面告知申请人不予受理的理由以及解决纠纷的其他途径。二是调查。行政机关应当对矛盾纠纷事项进行必要的调查，采用调查证人、现场勘验、询问当事人等方法进行调查。三是实施调解。行政调解程序启动后，调解人员应当提前3日将行政调解时间、地点等有关事项通知当事人。行政调解开始时，调解人员应当核对当事人身份，宣布行政调解纪律、当事人应享有的权利和承担的义务，告知行政调解人员身份，询问当事人是否申请回避。在调解过程中，当事人应当提出证明事实的证据，如实陈述相关事实和明确的请求；调解人员应当认真听取各方当事人的陈述、申辩，依据各方当事人提供的证据以及本行政机关在行政调解过程中收集的证据，尽可能查明事实，找准纠纷的焦点和各方利益的连结点，开展说服疏导工作，促使当事人达成调解协议。四是制作协议。行政调解达成协议的，行政机关应当制作《行政调解协议书》。行政调解协议书的内容不得违反法律规定，不得损害国家利益、公共利益、他人合法权益。五是履行。行政调解协议达成后，当事人应当自觉履行。行政机关应当督促各方当事人积极履行。一方当事人不履行协议的，另一方当事人可以寻求相关法律救济途径。同时，考虑到行政调解的便民性，建议行政调解一般应当在30日内终结。

六、创新方法，行动上全力推进行政调解。行政调解使用方式、方法恰当，将会达到事倍功半的效果。在调解方法上，应采取宜解不宜结、宜和不宜激、宜缓不宜急和宜宽不宜严的办法开展调解工作。一要坚持角色中立，即站在第三者的立场上，保持公平、公正。二要尊重事实、查明真相，即形成调解意见之前要充分听取双方的陈述并进行认真、全面的调查，查明事实、分清是非，以事实为依据，避免受一面之词的误导。三要说服劝解，即在做调解工作时要明确自身的角色，只能通过说服、劝解等形式促使双方在相互理解基础上达成共识，绝对不能利用职权迫使某一方接受调解意见。四要具体问题具体分析。调解意见既要考虑受害方的实际损失又要考虑致害方的承受能力，避免调解意见脱离实际而无法履行。在调解步骤上，先是“降火减压”，让火气十足、各不相让的纠纷双方的情绪先冷静下来；然后是“冷热均衡”，根据双方矛盾纠纷的性质，宜快则快、宜慢则慢，找准适当机会入手调解；接着是“将心比心”，顺着双方当事人的心理，和颜悦色地与他们进行沟通，确保当事人能将意见听进去；四是“一击即中”，根据双方的矛盾焦点有的放矢进行调解，最终促成双方达成调解协议，化解矛盾，共建和谐。