安徽省政府法制办和省国土资源厅联合课题组

一、引言

随着我国社会主义市场经济快速发展、城市化不断加快，各项建设对土地的需求迅速扩大，征收集体所有土地（以下简称征地）数量日益增加。由于征收集体所有土地房屋拆迁补偿（以下简称征地拆迁补偿）制度不完善，加之一些地方执法不规范，征地拆迁引发的争议和矛盾不断增多。2005年至2010年，安徽省政府收到征地补偿标准争议裁决申请141件，涉及土地面积4万多亩，其中涉及征地拆迁补偿78件，占争议裁决申请案件的55.3%；2006年至2010年，安徽省政府收到涉及征地的行政复议申请86件，占行政复议案件总数的15.3%，占土地行政复议案件数量的39%；2008年至2010年，安徽省国土资源厅接待和收到征地信访件4044件, 占其信访总数的65%，其中涉及征地拆迁补偿信访件占信访总数的35%。这充分说明征地拆迁过程中的矛盾，不再是个别的、孤立的问题，已经成为影响较大、涉及人数众多的复杂性矛盾，处理不好会影响经济的可持续发展。

集体土地上的房屋及其附着物是农民重要生产和生活资料，征地拆迁补偿关系到农民的切身利益。解决征地拆迁中的矛盾关键在于保护好被拆迁人的土地和房屋的财产权，提高农民在土地增值收益中的分配比例，实现拆迁双方利益的和谐。2011年8月23日，胡锦涛总书记在中共中央政治局第31次集体学习时，要求“严格界定公益性和经营性用地，完善征地补偿机制，规范征地拆迁管理，加大土地督察和执法力度，维护被征地农民合法权益。”因此，加强征地拆迁补偿理论和实务研究，对完善征地拆迁补偿的相关制度建设，切实保护农民利益，促进城乡统筹发展和农村社会稳定，具有十分重要的现实意义。

二、征地拆迁补偿的概念与特征

土地征收是一种土地公共取得制度，一般是指国家为了公共需要或公共用途，依照法律规定将集体所有的土地转变为国有的措施，是国家对非国有财产强制干涉的一种行政行为。它的本质是国家利用强制性权力将土地从原所有人转变为国家所有。土地征收（Land Expropriation）在不同的国家、地区的具体表述是不一样的。在美国法学上称之为“最高土地权的行使”（Eminent Domain），在英国法律上称之为“强制收买” (Compulsory Purchase)或“强制取得”(Compulsory Acquisition)，在德国称为“征收”（Enteignung），在法国法律中亦称为“征收”（Expropriation），在日本法律中称之为“土地收用”或“土地收买”，在我国香港地区则称之为“官地收回”，台湾则称之为土地征收。在我国，土地征收也曾有过不同的名称，最早称为“土地收买”或“土地征购”（《铁路沿线留用土地办法》，1950年6月中央人民政府政务院公布），1953年12月，当时的政务院颁布了《关于国家建设征用土地办法》，称为“土地征用”，该称谓一直沿用下来。直到2004年的宪法修正案第12条规定，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第10条第3款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”同年8月，全国人大常委会将《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第2条第4款相应改为：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。2007年10月1日实施的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第42条第1款也规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

征收集体土地要对被征地的农村集体经济组织和个人进行行政补偿。所谓行政补偿是行政主体基于社会公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中，合法行使公权力的行为以及该行为的附属效果致使公民、法人或者其他组织的合法财产及合法权益遭受特别损害，以公平原则并通过正当程序，对所遭受的损害给予补偿的法律制度。根据《土地管理法》第47条，征地补偿包括了三类补偿，一是对土地所有权的补偿，支付土地补偿费给土地所有者；二是对土地承包经营权或使用权的补偿，支付给土地承包人、使用人安置补助费或者采取就业、调整承包地安置；三是对地上附着物和青苗的补偿。征地拆迁补偿是征地补偿的一部分，是指国家为了公共利益的需要，将农民集体所有的土地征收为国有时，按照法定程序和标准对集体所有土地上的房屋所有权人进行补偿安置的活动。

征地拆迁补偿具有以下法律特征：

（一）目的的公共利益性。《宪法》和《土地管理法》明确规定国家实行征地的范围限于“为了公共利益的需要”，这意味着公共利益是行使征收权的唯一目的。这是征地拆迁的前提，也是衡量征地拆迁行为是否合理的唯一标准，其他任何理由都不能成为国家行使征地权的依据。目前，不同国家和地区对“公共利益”的界定不尽相同，学界对“公共利益”的界定争议也很大，有的主张通过法律列举的方式严格控制“公共利益”的范围。我们认为，“公共利益”范围的界定必须与当前及今后一段时间我国经济社会发展实际相适应，公共利益的范围可以从两个方面来界定：一是在土地利用总体规划确定的城市建设范围内进行开发建设的，都属于“公共利益”。因为当前以及今后较长一段时期，我国处于城市化快速发展的阶段，土地利用总体规划确定的城市建设范围内现在为城郊和农村，但建设开发后成为城市的一部分，受益人是不确定的大众，而且《宪法》第10条规定“城市的土地属于国家所有”，所以应当征为国有，按照城市土地进行管理。二是在土地利用总体规划确定的城市建设范围外进行建设的，“公共利益”应当限定在以下几类：1.军事用地；2.国家政府机关用地；3.能源、交通、水利、环境保护等基础设施用地；4.医院、教育及其他公益性项目用地。

（二）主体的特定性。大多数国家和地区规定征地属于国家专有的权力，征地拆迁属于征地行为的有机组成部分，应当由有征地权的政府专门行使。而且，“行政补偿的义务，任何组织、个人均不负担以自己的名义和财产给付”，行政补偿必须由国家作出，由公共财政予以保障，所以，征地拆迁补偿的义务主体只能是国家。新中国成立后，不同时期征地制度设计有所区别，改革开放以前以及初期，征地主体是国家或者集体单位、企业,虽然没有明文规定征地主体必须是国家，但是在计划体制下单位和企业的行为实际上代表了国家的行为；上世纪80年代一直到1999年新《土地管理法》施行前，从法律制度上延续了以前的做法，但是，随着国有土地使用制度的改革，土地使用主体范围不断扩大，任何性质的单位、企业乃至个人都可以依法申请征地，征地和拆迁补偿的主体不能完全体现为国家行为，不同的利益诉求导致征地拆迁争议迅速增加。1999年1月1日起实施的新《土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）规定，市、县政府拟订征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的政府，建立了由市、县政府统一征地制度，扭转了征地主体多元化的趋势。《土地管理法实施条例》第25条规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《国有土地上房屋征收与补偿条例》也规定，市、县级政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，与征地基本一致。从我国征地主体的演变来看，虽然在经济体制转轨过程中有过波动，但坚持由国家行使征地权的原则，并明确市、县政府是征地拆迁补偿的义务主体。明确该问题非常关键，决定了征地拆迁补偿的法律责任的承担者，是探讨完善征地拆迁制度的基础。

作为征地拆迁补偿的权利主体是房屋等建筑物及其附着物的所有权者。《土地管理法》第43条规定，集体建设用地可以用于兴办乡镇企业和本集体经济组织村民的住宅、或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设。一些地方据此认为征地拆迁主要对象应当是本村村民、乡镇企业、村公共设施和公益事业单位，非本集体经济组织机构、人员以及所谓“外来户”挤占了当地的资源，加重了拆迁补偿安置负担，就采取了区别政策，严格控制安置对象或者降低补偿安置标准。现实中，因房屋继承，乡镇企业改革兼并、转让，集体建设用地流转，以及历史原因，非本集体经济组织机构、人员也依法拥有大量的房屋和其他建筑物,其权益应当予以保护。对此，《土地管理法实施条例》第26条规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征地拆迁对象的确定的依据不是其身份，而是依法拥有房屋等建筑物的所有权，除了对非本集体经济组织成员不安排宅基地，拆迁补偿权利应一视同仁。

（三）方式的强制性。征地拆迁不以集体土地所有权人的同意为必要条件，它是国家单方面的意思表示，依照法定程序，给予补偿后，即可发生法律效力。作为房屋及附属物的所有权人，对国家依法作出的征地拆迁决定必须服从，对国家的征收行为必须予以支持和配合，不得拒绝、阻挠，否则就要承担法律责任。《土地管理法实施条例》第45条规定：违反土地管理法律法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。征地拆迁行为被赋予强制性来源于土地资源的稀缺性与土地的社会公示性之间的矛盾。集体土地的使用、处分，与国家的农业战略和农业政策密切相关，而国家的农业战略和农业政策又关系到国计民生和社会的发展与稳定。由于在集体土地所有权的团体性和分散性与社会的全局性要求之间存在一定的矛盾，因而有必要基于社会整体利益的理由，对集体土地所有权加以适当的限制。

（四）结果的不可逆性。“财产权之征收，通常除剥夺原权利人之法律地位外，并将其转移于另一权利主体。”同样，征地拆迁对集体土地以及地上房屋所有权人的改变具有永久性，集体土地经法定程序征收并对权利人补偿后，即转化为国有土地，除了极个别情况出现的集体土地所有权与国有土地交换外，不能以任何理由再转化为集体土地。

三、安徽省征地拆迁补偿基本情况

2006年至2010年，安徽省经依法批准征地总面积约11万公顷。其中，能源、交通、水利、矿山等单独选址项目征地面积约3万公顷,占征地总量的27%；城镇批次征地面积为8万公顷，占征地总量的73%。被征土地中，宅基地约1.4万公顷，其他集体建设用地约0.36万公顷。经初步统计，房屋征地拆迁补偿费用约580亿元，青苗及其他附着物补偿费约92亿元。安徽省征地拆迁补偿的基本情况是：

（一）征地拆迁补偿标准以重置成本结合折旧为主。考虑到各地经济发展的差异，省政府没有规定统一的征地拆迁补偿标准，而由设区的市人民政府制定，并报省国土资源厅备案。全省16个设区的市征地补偿标准已经公布并执行，各地基本上采取了重置成本结合折旧作为补偿标准。建筑重置成本一般指在当前的人工费用、材料费用条件下，将某建筑物重新建造的成本进行计算折现，理论上包括购置或购建设备所发生的必要的、合理的直接成本费用、间接成本费用和因资金占用所发生的资金成本。如果是按照完全的重置成本予以补偿，基本体现了房屋的市场价值。一旦考虑了房屋的折旧因素，房屋的总体评估价值就会下降，被拆迁人就需要另外支付一定的款额才能取得与原来相当条件的房屋。此外，芜湖、宿州、亳州等地还规定，城市规划区范围内征地拆迁执行国有土地上房屋征收补偿标准。

（二）征地拆迁补偿范围认定从实际出发。按照有关法律法规，合法房屋应当具备两个条件：一是依法取得集体建设用地（宅基地）使用权，持有土地证书；二是城镇规划区内的房屋取得规划许可证。但是，根据对部分市、县的统计，约有60%的被拆的房屋都不符合以上规定。原因主要有两点：一是房屋在有关法律法规施行前已经建成。二是部分房屋虽然在《土地管理法》实施后建设的，由于农用地计划得不到落实，村镇规划滞后，农民申请宅基地也无法得到及时批准。对此，各地采取了变通的做法，对于有关法律法规施行前建成的房屋均予以补偿，对于法律实施后没有办理用地手续的房屋区别情况处理，大部分地方规定只要符合宅基地申请条件和土地利用总体规划，且占地和建筑面积不超过规定标准的，视作合法房屋予以补偿，个别地方则按照一定的比例予以补偿，还有的地方按照每人一定的面积认定为合法建筑物。

（三）征地拆迁安置方式多样化。根据调查，安徽省补偿安置方式主要有货币安置、产权调换安置、土地安置加货币补偿、重建等四种。

货币安置指政府给予被拆迁人一次性的经济补偿，由被拆迁人自己负责安排生活以及生产场所。货币安置双方权利义务简单明确，便于实施，成为重要的安置方式。经对部分市的统计，2006年至2010年被拆迁安置的人员中，有近20%采取了货币安置方式。

产权调换安置是由安置人利用现成的房屋或者新建房屋，根据被拆迁房屋等面积或者等价值调换相应面积的房屋。用于调换的房屋与被拆迁房屋的面积存在差额的，由被拆迁人支付超过面积的建房成本价或者由拆迁人支付不足面积的补偿费。产权调换安置的优点是被拆迁人直接取得房屋，省去了建房买房之累。一些市、县按照城乡统筹发展的思路，科学规划，在交通便利的地方统一建设农民新村或者公寓楼，并配套建设好基础设施，改善了农民的生产生活条件，也节约了土地。2006年至2010年，全省城市规划区范围内的被拆迁安置人员中，近70％采取了产权调换安置方式。合肥市对符合安置条件的人员按照人均30平方米建筑面积进行产权调换，被拆迁人可按建安成本人均增购建筑面积不超过15平方米的拆迁安置房，即按照每人45平方米的标准建设安置房，每套房屋一般分为45平方米、60平方米、75平方米、90平方米、120平方米等几种，以保证拆迁户能够选择到自己合适的户型。六安市规定安置回迁面积与原拆迁房屋面积相等部分，按照统建安置补偿标准结合被拆迁房屋结构、区位和成新度等结算，回迁面积超过原拆迁面积10平方米以内的，按安置房的成本价结算，回迁面积超过拆迁面积10平方米以上部分，按市场价购买。安置房户型、面积根据多数拆迁户的要求和承受能力设计，针对孤寡老人、特困户专门设计了一些小户型。阜阳市根据上年度城市人均住宅面积确定被拆迁人口的安置面积，目前人均按27.6平方米无偿安置。

土地安置加货币补偿，即安排宅基地或者集体建设用地，同时给予一定数额的货币补偿，由被拆迁人自行建设。经济发展较慢的纯农区、因自然条件限制的丘陵和山区，以此种方式为主，在城郊以及经济发展较快的地方则越来越少。由于实行被拆迁人自建，原有的建筑材料可以重复使用，成本较低。建设地点可以就近灵活安排，适应原有的生产生活方式。

重建主要适用于公益设施、基础设施的拆迁安置，如养老院、学校、医院等，由于较少涉及个体利益，而且近些年来，国家对农村公益设施、基础设施投入增加较快，矛盾较少。

（四）征地拆迁补偿程序保留了协议制度。全省各地征地拆迁补偿程序基本按照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》规定进行。一是拟订、报批征地方案。市、县政府或其国土资源管理部门要开展征地调查，拟定征地方案，包括征地目的、用途、范围、地类以及面积，地上附着物的种类及数量，征收土地及地上附着物和青苗的补偿，劳动力安置途径，原土地的所有权人及使用权人情况等。二是公告。征地经依法批准后，由市、县政府将批准征地机关、批准文号、征地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征地所在地的乡（镇）、村予以公告。三是办理补偿登记。被征地的所有权人和使用权人在公告规定期限内，持土地权属证书到当地国土资源管理部门办理征地补偿登记。四是公告补偿具体方案并听取意见。市、县政府拟订征地补偿具体方案，在被征地的乡（镇）、村予以公告，听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，对补偿方案进行修改和补充。五是按照征地补偿具体方案进行补偿，然后交付土地。

值得注意的是，大部分征地拆迁都保留了协议制度，即由征地拆迁实施单位与被拆迁人根据市、县政府公告的征地补偿具体方案确定的标准，签订拆迁补偿协议，作为实施补偿的直接依据。这样做与法定程序相比，符合农村习惯，更有利于听取被拆迁人的意见和对被拆迁人权益的维护，因而被各地广泛采用。由于采用了协议制度，为提高征地效率，一些地方将两次公告的内容进行整合，只进行一次公告。

（五）征地拆迁实施主体呈现多元化。主要分为以下几种情况：一是市、县国土资源管理部门或者其下属机构负责，如合肥等大部分市在市国土资源局设立专门的征地事务性机构，负责市级征地拆迁。二是政府土地储备机构负责实施纳入储备土地的征地拆迁。我省所有的市和大部分县都成立了隶属于政府或者国土资源管理部门的土地储备机构。三是政府组织有关部门成立专门的临时征地实施机构，如成立某工程征地指挥部，以政府或者指挥部的名义实施征地。四是由政府派出机构负责，最典型的是开发园区，我省各类开发园区范围内的征地拆迁工作均由管委会负责实施。五是征地主体的下级政府负责，一种情况是区、乡（镇）政府对其招商引资或者主导的建设项目负责，另一种情况是征地项目不是本级政府，而是上级政府按照属地管理的原则将拆迁任务交给下级政府。六是由建设单位负责，主要发生在大型能源、交通、水利等基础设施建设项目。七是综合法，即采取以上两种或者两种以上的办法。

（六）积极运用征地补偿争议协调裁决机制解决纠纷。《土地管理法实施条例》第二十五条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）提出了加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。2004年12月省政府出台了《安徽省征地补偿争议裁决办法》，2005年至2010年，省政府共裁决案件90余件，增加补偿金额2亿多元，对于解决争议发挥了重要作用。在解决争议时，坚持先协调后裁决。对未经市、县政府依法协调，转市、县政府进行协调；属于国务院裁决的争议，由省国土资源厅督促指导有关市、县进行协调，个别争议由省直接协调。先协调后裁决，增加了市、县政府的责任，也为争议的处理留下了空间，将矛盾化解在基层。同时，为了防止久调不决，市、县政府在规定的期限内未予协调的，视同经过市、县政府的协调而予以受理。作出裁决前，市、县政府与当事人之间仍然可以主动协商，裁决部门也可组织协调。通过协调和沟通，不但了解了当事人的愿望，也宣传了土地管理法律法规，即使协调不成，也有利于案件的裁决和裁决的执行。征地补偿争议裁决制度为被征地农民建立起了畅通的救济渠道，在化解征地纠纷、维护社会稳定、规范政府行为、完善征地程序、保护被征地农民合法权益等方面取得了良好效果。

四、存在的主要问题

(一)补偿原则不明确。基本原则对下位法的制定，对准确适用法律具有重要意义，可以补充具体法律条文的不足，甚至可以作为疑难案件的断案依据。因此，确立土地征收补偿的基本原则显得极为重要，它是保证被补偿者得到公正、平等对待的前提。考察国外的大多数宪法，无论是“完全补偿”、“不完全补偿”，还是“相当补偿”、“适当补偿”，基本上对土地征收补偿的原则做出了明确规定，然后在单行法律中以土地征收补偿原则为基础，规定具体的标准。遗憾的是我国在《宪法》和《土地管理法》中规定了土地征收必须补偿，但缺少对补偿基本原则的规定。从全省各地实际做法看，采取的补偿原则不同，如房屋重置成本结合折旧，属于不完全补偿；部分地方在城市规划区内比照征收国有土地上房屋的补偿标准，接近完全补偿。

（二）拆迁补偿标准不合理。由于法律没有明确拟订拆迁补偿标准应遵循的原则和基本要求，市、县政府作为利害关系人在制定标准时，难免发生对被拆迁人补偿不合理的情况。如许多地方制定的补偿标准，没有对房屋的区位、用途、面积、土地使用权等因素综合考虑，无法体现出房屋的价值差异，特别是在城郊、经济发达的乡镇，几乎成为拆迁争议的重要原因。又如具体补偿标准确定后，一般要经过三、五年甚至更长时间才调整一次，实际补偿时，房屋的价值往往随着时间的推移和物价指数的改变与标准形成较大反差，损益不相当。还有补偿项目罗列不全，如装修费用往往不明，实际补偿数额因被拆迁人的“议价”能力而有所区别。房屋以外的其他附着物补偿标准也比较低，未能参考市场价值，个别市规定按照每人1000元的标准进行补偿，缺少事实依据和法律依据。通过对芜湖、马鞍山、安庆、亳州、滁州等市提供的数据分析，同等的房屋如果采取货币补偿方式，国有土地上房屋征收拆迁补偿要高于征地拆迁补偿25%至50%。

（三）拆迁补偿方式需要改进。实行货币补偿的关键是支付标准要合理，如果支付的货币可以在市场上购得与被拆房屋相当的房屋，无疑是效率最高的方式，也赋予了被拆迁人更大的选择权，他们可以根据自己的实际需要置业安家或者将补偿费留作他用。但是，如果货币安置标准不合理，则会侵犯被拆迁人的利益。产权调换安置存在的主要问题：一是一些安置点选址过于偏僻不便生产生活或者周边环境差，被拆迁人不愿搬迁；二是安置房设计不符合农村习惯或者不适用，如农具无法摆放，房前屋后无法饲养家禽等；三是一些安置点配套设施不齐全，缺少物业管理，新居没有新气象；四是安置房建设滞后，安置过渡期间补偿和安排不到位；五是由于缺少用地计划指标或选址不符合规划，用地不合法，相关手续不齐全。土地安置加货币补偿，与产权调换安置相比，占地较多，选址往往较偏，环境较差，配套设施不齐全，补偿标准也偏低。此外，赋予被拆迁人对拆迁补偿方式的选择权不够多，经过对部分县2010年拆迁安置方案的了解，只有不到五分之一的方案提供了两种及以上的补偿方式。

（四）征地拆迁补偿程序设计不尽合理。首先，征地报批前缺少征求意见环节。《土地管理法实施条例》第20条规定：市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。法律法规没有规定征地报批前，需要征求集体和农民对征地和补偿的意见，基层政府在编制有关征地方案时，由于缺少与被征地拆迁人的沟通，没有充分体现民意，为后来的实施带来隐患。虽然国土资源部下发文件要求组织听证，但没有从法律层面弥补制度缺陷，效果有限。其次，征地批准后，征地拆迁补偿透明度不足，无法充分保障被拆迁人的知情权和参与权。《土地管理法实施条例》第25条规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。实践中，公告的主体存在随意性，既有征地主体，也有实施主体作出公告，公告内容显得简单，只强调补偿标准、数额和支付方式，缺乏理由和说明，被拆迁人很可能会因为不知情而丧失主张权利的机会。在听取意见之后，征地补偿安置方案是否修改，怎样修改也没有明确的法律约束。第三，“两公告、一登记”显得繁琐。经过调查，只要知情权和利益得到保障，大部分被拆迁人对于改进整合公告并无异议，而且提高了效率。

（五）征地拆迁实施主体多元导致责任不明，行为不规范。征地拆迁实施主体的多元化有利于分担市、县政府征地拆迁的工作，解决了政府人手不足的问题，提高了效率。但实施主体过多的弊端是显而易见的：一是政府在不同的征地项目上赋予实施主体职责可能不同，或者针对不同的实施主体赋予的职责不相同，甚至同一征地拆迁工作在不同阶段职责也不相同，导致职责不明。二是程序不规范。有的市、县政府没有制定统一的实施规则，有的虽然根据有关法律法规的规定制定了实施规则，由于不同的实施主体理解或者工作方法不同，违反程序实施征地拆迁屡见不鲜。三是执行拆迁补偿安置标准不一。虽然各地执行的拆迁安置补偿标准相同，但不同的实施主体由于理解上的不同，执行时会存在差异。尤其是当征地拆迁实施主体与用地人为同一人时，利益上的因素经常导致没有及时足额支付补偿费用。四是发生争议难以解决。根据《土地管理法》的规定，对征地拆迁安置补偿标准有争议的，先由所在市、县政府协调，协调不成的申请批准征地的政府裁决，多个征地拆迁实施主体在发生争议时容易产生推卸责任的现象，有的征地拆迁由临时设立的指挥部负责，阶段性工作结束指挥部撤销后，往往无人负责。

（六）征地拆迁补偿争议裁决制度法律地位模糊，制度不完善。一是与行政复议制度不协调。法律规定裁决权属于国务院、省两级政府，被裁决者主要为申请征地的市、县政府，体现了上级政府对下级政府的一种监督行为，对下级政府违规行为可以依法纠正，具有明显的行政复议性质。实践中，当事人对裁决不服的可以再申请复议，实际上造成两次复议。二是与行政裁决制度不衔接。根据行政裁决理论，行政机关在实施行政裁决时，是以第三者的身份居间裁决纠纷，具有准司法的性质，当事人对裁决不服提起诉讼的，被告应当是拆迁补偿义务主体，而不是裁决人。三是裁决范围偏窄。法定的裁决范围仅限于补偿标准，对于应补偿面积认定和补偿数额计算、支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁期限、过渡方式和过渡期限以及其他具体补偿安置事项争议没有制度化的解决途径。四是法律没有规定市、县政府对裁决不进行答辩以及不执行生效的裁决的法律后果，弱化了裁决制度应有的效率和权威性，其意义大为降低。

除了以上问题外，在部分地方还存在着以下问题，一是按照户籍采取不同补偿标准的问题，如部分市、县将本村村民分为“祖居户”和“外来户”，“祖居户”补偿标准要高于“外来户”，引起“外来户”的不满；二是还有对集体土地上经营性房屋认定没有统一规定，经常发生补偿争议，特别是在城乡结合部和“城中村”，将宅基地上的房屋改作旅社、商业用途等现象较普遍，成为重要的收入来源，如果都按照住房来处理会造成实际收入的降低；三是部分市由于监管没有跟上，征地前农民突击盖“隔夜楼”，造成了拆迁成本的提高和安置秩序的混乱。

五、完善征地拆迁补偿制度的建议

（一）将“适当补偿”确定为法定补偿原则。我国各地经济发展差异很大，国家无法制定统一、具体的补偿标准，但国家应当在立法上对征地补偿标准制定的原则做出规定，确保各地征地补偿政策的基本统一。归纳起来，各国大致有完全补偿原则、不完全补偿原则和适当补偿原则三种。各国征地补偿原则大致呈现出由完全补偿到不完全补偿再到完全补偿的发展轨迹。在自由资本主义时期，强调所有权绝对不可侵犯，这个时期是完全补偿原则。进入二十世纪以来，随着社会经济政治的发展变化，法律思想和法律价值观也由个人主义的权利本位观向团体主义的社会本位观转变。以市价为基础的完全补偿原则在各国立法和实践中逐渐被放弃，合理、公平、正当补偿等内涵颇具弹性的补偿原则频频出现在各国补偿制度和实践中，并参照社会的一般公正观念，给予公平合理的补偿，但不必是完全补偿。到了现代社会国家，福国利民成为公权力行使的最高宗旨，基于公共负担平等原则的要求，“公平补偿”、“正当补偿”、“合理补偿”等原则被解释为同样包括完全补偿的观念，以重置价格为基础的完全补偿说不仅为多数学者所主张，而且在补偿实践中，甚至在不少国家的宪法中已经确认。当然，即使是同为完全补偿原则，其内涵和要求在各国也不完全相同，有的国家将完全补偿等同于相同财产的市场交易价格，有的国家则认为，完全补偿除了市场交易价格外，还包括因征收而产生的相关损失，如迁移费、营业损失等。

目前我国大部分地方的实际做法是不完全补偿原则，标准过低，不利于对弱势群体的财产权利的保护。为更好地保护被征收人的合法权利，维护社会的稳定，促进和谐社会的构建，借鉴国外补偿原则发展的经验，根据我国现阶段的国情，应当将“适当补偿”作为征地拆迁补偿的原则在宪法中确定下来，既可以处理好公共利益与私人利益之间的关系，充分保护公民私人财产，防止行政权力的滥用，又可以为国家发展和保护公共利益留下必要的回旋空间，便于随着市场的发展和社会的变化对补偿标准作出调整。

（二）规范具体补偿标准的制定。“适当补偿”要通过制定具体的补偿标准来落实。一是区别情况明确“适当补偿”的内涵：实行货币补偿的, 房屋拆迁的补偿标准应当能使被拆迁人有能力购得与被拆房屋相当的房屋;实行产权调换安置的，安置的房屋不得低于被拆房屋的价值；重新安排宅基地自建的，房屋拆迁的补偿标准为房屋的重建各项成本；重建的，要满足被拆的公益设施、基础设施原有的功能不降低。二是要明确纳入应当补偿的各项因素，如搬迁费用、临时安置的补偿费用，因征地拆迁造成的停产停业损失等。三是严格具体补偿标准制定的主体。考虑到地区差异性较大，国家或省对制定征地拆迁补偿具体标准的程序、依据、方法等作出规定，由设区的市政府制定具体的补偿标准，报省级政府备案。标准出台满两年要调整一次。四是完善集体土地上房屋的评估制度。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，国有土地上房屋征收评估办法，由国务院住房城乡建设主管部门制定。对于集体土地上房屋的评估法律没有规定，同时缺少科学的评估技术支撑，有的评估机构比照国有土地上房屋开展评估，忽略了集体土地与国有土地之间的差别，有的评估机构参照自发的集体土地上房屋的交易价格进行评估，与当前国家限制集体建设用地入市的政策有一定的偏差。国家已经明确提出要建立城乡统一的建设用地市场，应当建立城乡统一的房屋评估制度，完善评估技术规程。

（三）科学界定征地拆迁补偿的范围。集体土地上的房屋是农民生存之所，发展之基，对农民的重要性不言而喻。对于合法的房屋要依法予以补偿，对于没有证照的房屋，也要按照实事求是的原则进行处理，不仅保障好被拆迁人的法定权益，对于其他合理权益也要予以保护，建立和谐的拆迁关系。在界定征地拆迁补偿的范围时，应当把握住以下原则:一是不溯及既往的原则，属于1987年1月1日《土地管理法》实施前建设的房屋，都应当确认其合法，纳入补偿范围。二是注重社会效果，对善意的行为予以保护的原则，《土地管理法》实施后，对于因为监管不力、无用地计划及其他原因，至今未办理用地手续的住宅，如果建设者符合宅基地申请条件,而且建成的房屋符合土地利用总体规划和城乡建设规划的，确认其合法，纳入补偿范围。三是便于执行原则，许多市县为了便于执行，采取了依据某一年的航拍图为认定依据，只要该图上有显示的建筑物视为合法。这不失为处理历史遗留问题的好方法，只要符合前两项原则，各地可以依据实际情况制定认定标准。对于被拆迁房屋的用途，特别是将住宅房改为商业用途的，也可比照以上原则处理。同时，各市、县应当按照以上三项原则以及其他有关规定加快集体土地登记发证工作，通过登记发证将土地权利固定下来，为依法用地和拆迁补偿安置打下基础。

（四）改进征地拆迁补偿方式，保障被拆迁人的参与权和选择权。首先，考虑到现阶段以及今后一段时间征地拆迁量依旧比较大，市、县政府要根据城乡发展的需要，合理预测一个时期内房屋拆迁规模，统筹规划，因地制宜做好拆迁补偿方案。在城市规划区范围内的，一律实行货币安置和产权调换安置，防止出现“重复拆迁”，政府要按照“先安置，再拆迁”的原则，利用存量或者新增的国有建设用地，提前建造好安置住房，缩短安置过渡期，增加被拆迁人的房产收益。在城市规划区外的农村地区，要结合新农村建设和农村土地整治，在具备条件的地方按照“优化选址，加强基础设施建设，方便生产生活”的标准，统一建设安置房集中安置，节约用地。重新安排宅基地自建的，要逐步提高货币补偿标准，让农民得实惠，并优先利用空闲地和闲置宅基地。其次，要让被拆迁人参与到拆迁安置工作中。被拆迁人代表参与拆迁补偿安置方案的拟订，安置点的选址、房屋设计、配套设施安排、施工质量监管、房屋分配方案由被拆迁人讨论决定。第三，要让被拆迁人有选择权。住宅征地拆迁量最大，涉及面最广，需求差异大，矛盾也最多，可在城郊以及经济发展较快的地方，提供产权调换安置、货币安置等方式供选择。其他项目和区域，也要尽可能创造条件提供多种安置方式，尽量满足被拆迁人不同需求。

（五）完善征地拆迁补偿程序，强化被拆迁人的知情权。一是要强化征地报批前征地调查工作。将征地补偿登记作为征地调查的一项重要内容，通过征地调查，摸清土地、人员和其他财产状况，征求集体和农民对征地和补偿的意见，对拟征地事项进行社会稳定风险评估，将一些潜在的问题化解在报批前,使上报的征地补偿方案有针对性并能够体现民意，妥善解决目前存在的由于前期工作不细,征地批准后实施难的问题。二是规范公告行为。为了体现公告的严肃性，公告只能由征地主体即市、县政府作出，两次公告的内容可以合并实施，公告的时间不得少于30日，公告的地点必须在有关的村民组和村民委员会信息公开栏或者合适的公共场所，公告的内容应当同时在政府网站上公布。三是恢复征地拆迁协议制度。这样做符合长期以来形成的征地补偿习惯做法，农民接受度高；而且与单纯的征地补偿公告制度相比，更能保障农民的知情权，可以从程序上促使市、县政府倾听农民的意见，使补偿体现农民的合理诉求，成为解决征地补偿纠纷的润滑剂。如果在一定的期限内无法达成协议的，有关市、县政府可以按照法定标准单方面作出补偿决定，被征地农民不服的，可以采取行政复议、诉讼等救济手段维护自己的权益。

（六）严格征地拆迁实施主体，明确责任。征地拆迁实施工作政策性和专业性很强，直接关系到被拆迁人切身利益和政府的形象，必须在市、县政府内部建立专业化的非营利性实施机构实施。从严格管理和现实需要的双重因素考虑，征地拆迁实施工作可以由市、县政府委托以下两个单位负责：一是政府成立专门的征地拆迁事务机构，或者由政府土地储备机构代行，隶属于国土资源管理部门，专门负责征地实施工作。二是考虑到开发园区及其他集中建设区征地量大、持续时间长，可赋予开发园区及集中建设区管理机构实施征地拆迁安置的职责，在国土资源管理部门指导和监督下开展工作。三是区政府负责建设的项目，市政府可以委托区政府负责实施征地拆迁补偿工作。总结拆迁工作的实践，实施主体职责主要有9项：拟订征地拆迁工作计划、以政府的名义发布征地公告、受政府委托开展征地拆迁调查、开展补偿安置登记、拟订拆迁补偿安置方案、组织听证和以其他方式征求群众意见、拆迁补偿安置方案经政府批准后具体实施、发放补偿金和落实其他安置措施、受政府委托协调处理补偿安置争议。需要注意的是，在实施征地拆迁过程中，必须严格做到作为征地主体的政府不缺位、实施主体依法实施不越位，征地公告、拆迁补偿安置方案、安置补偿金、拆迁标准协调意见等必须以政府的名义作出，并由政府承担违法作为和不作为的法律后果。

（七）完善征地补偿争议裁决制度，提高裁决的公信力和作用。首先，明确征地补偿争议裁决的法律性质。在此提出两个方案供参考：一是将其纳入到行政复议范畴。2011年5月，国务院法制办经征求全国人大常委会法工委和最高人民法院的意见，并报国务院领导同意，发出《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国发〔2011〕35号），规定被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规规定向上一级人民政府提出申请，这实际上是明确了征地补偿争议裁决的行政复议性质。二是保留并完善现有的行政裁决制度，由省级政府以第三者的身份居间裁决纠纷，争议双方不服裁决的，不能申请行政复议，但有权在规定的时间内提起诉讼，起诉的对象是争议的对方当事人。将征地补偿争议裁决的范围适当扩大，除了是否符合法定标准外，对于关系到被拆迁人切身利益的拆迁房屋面积的量算、被拆房屋合法性的认定、应得补偿费数额、补偿方式和补偿程序的合理性以及支付期限等其他相关争议，都可以纳入到裁决范围，充分发挥其定纷止争、维护权益的作用。第三，裁决的依据除了国务院或省级政府批准征地方案中己经确定的征地补偿标准，还应当以有关法律法规以及征地拆迁协议为依据。不仅对补偿的合法性进行审查，还要对补标准的合理性进行审查。如征地批准后，在实施征地前，国家对补偿标准有调整的，应当按照从高的原则补偿。第四，强化市、县政府的责任。按照“先协调、后裁决”的要求，明确和细化市、县政府开展协调的程序、规则以及不依法协调、不执行复议（裁决）决定的责任，确保协调和裁决的顺利进行，及时化解行政争议，切实维护社会和谐稳定。

六、结语

征地拆迁关系到被征地人的切身利益，也关系到社会的和谐稳定。随着《物权法》的施行以及征地制度的不断完善，作为征地制度重要组成部分的拆迁补偿制度也不断得到完善。但是，在城乡差别依旧存在、集体建设用地和国有建设用地权利内涵不一样的情况下，征地拆迁补偿依旧独成体系，与国有土地上房屋征收补偿相比，补偿标准偏低，深层次的矛盾要多，需解决的问题更为复杂。这要求我们，一方面，面对城乡之间的差距和集体土地与国有土地权利差异的现实，按照“公开、公平、公正”的原则，不断完善现有的征地拆迁制度。另一方面，要畅通信息公开渠道，建立沟通机制，汲取“乌坎事件”的经验：只有彰显民权，才能保障地权，只有彰显小民权，才能保障小地权，“小”并不是不重要，对于小地权来说，它或许比大民权更重要。因此，要把保障被拆迁人的合法权益放在更加重要的位置，切实做到以人为本。再次，要着眼于城乡统筹发展，不断推进集体建设用地使用制度改革，逐步缩小城乡土地和地上房屋权利的差距，最终实现同地同价、同房同价，使征地拆迁制度与国有土地上房屋补偿制度走向统一。