上海市政府法制办　刘华

从法律思维角度谈创新社会管理，这是一个好题目，也是一个难题目。好在这个课题很热，大家都在关注，都有想法可以交流；难在这个课题大到无边无际，上下贯通，大家在实践中遇到很多棘手问题正在求解，有些问题可能暂时无解。

法律思维这个概念大家并不陌生，但是法律思维有什么特点，该怎样思考，可能值得大家了解一下。大家知道，政治思维关注的是利弊得失，核心是平衡；道德思维关注的是是非善恶，核心是良心，经济思维关注的是投入产出，核心是价值；法律思维关注的是规矩方圆，核心是公正。凡有法律思维意识的人，经常会提出这几个问题：有没有依据？如果有，合不合法？如果合法，走没走程序？强调依据和程序，是基于对规则的尊重，法律维护公平正义，就是依靠规则制度。规则意识是法律思维的重要特征。

关于社会管理，分为两种，狭义的社会管理是政府职能的重要组成部分，广义上的社会管理包括政府和其他主体以及社会自身的管理。早在1993年中央就提出了社会管理的概念，2004年提出社会管理创新概念，但是当时没有引起重视。最近两年中央高度重视这一问题，2011年2月，中央首次举办了“省部级主要领导干部社会管理以及创新专题研讨班”，胡锦涛总书记作了重要讲话。中央和地方政法委设立了社会管理综合治理委员会。

社会管理创新问题何以如此重要，这是基于这样一个前提：当今中国，经济快速发展和社会急剧转型带来的巨大变化。感觉到的主要变化我归纳了四个：

第一个变化是人口流动加速。而且呈现从农村向城市，从内地向沿海单向流动的特征。人口流动是市场化和城市化的特征和结果。但是人口单向流动本身造成诸多社会问题，譬如北上广大城市资源难以持续承载、欠发达地区农村空心化等等问题。

第二个变化是社会分层加快。随着经济发展社会转型，社会阶层分化组合始终处于不断变化之中，不确定不稳定。贫富差距加大，贫富转化也在加大，浙江这两年出现了很多跑路老板就是一个证明。而且当今社会利益主体多元，利益诉求多样，利益集团开始参与政策和法律的博弈，有的遵循合法途径，有的则会采取抗争手段。

第三个变化是网络联系加强。当前社会交往的范围和频度因为网络技术介入不断扩大提高。根据电信部门统计，全国手机用户八亿，其中上网用户四亿，微博用户三亿，电脑网民5亿。我认为：网络技术的革命性意义在于它打破了我国社会以邻居同事同学为交际圈的传统的有限的交往模式，冲击了我们党建立的以党小组党支部党委为纽带的和报刊电台电视台为主流的垂直的可控的组织网络和宣传网络。现在许多新闻是微博第一时间发出的，一条微博可以瞬间动员十几万人。什邡启东群体性事件的发生都和微博宣传动员有关。对于政府来说。微博其实不是洪水猛兽，我们可以充分利用这一新型媒体，首先，让它成为政府获取社会信息的平台，以前报刊总要有偿聘用通讯员、线人，现在成千上万微薄博主其实就是政府义务通讯员，其次，让它成为政府开展公共工作的平台，上海各级政府官方微博在微博上已经开始发挥传递信息，安民告示、解答疑惑、澄清真相的作用，海葵台风政府主动发布传播信息就是成功案例。

第四个变化是社会矛盾加大。不仅新的社会问题不断出现，而且新老矛盾迭加交织，并且矛盾趋于群体化、暴力化。主要集中在土地房屋征收、环境污染项目、医疗卫生、食品安全等领域。信访部门统计，全国平均每天发生大大小小群体性事件240多件。而且自杀、自焚、爆炸、枪杀等等极端方式都已出现。

可以说，特定发展阶段的中国社会建设和社会管理，其任务之重，难度之高，举世罕有，史无前例。社会管理是一项庞大而复杂的社会系统工程，政府是社会管理的一个重要主体，社会管理也是政府一个主要的管理职能。随着我国经济快速发展和社会急剧转型，面对当今开放、透明、信息化和公众法律意识不断提高的社会现实变化，政府现有管理的观念和手段正在遭遇挑战。对当下的社会问题，我们都感觉到政府包打天下的观念有点过时了，政府擅长的管控、整治、取缔、灭火老套套也不太管用了，因此应该研究调整一下思路，改善一下方式。应当根据新的社会形势创新社会管理。我们认为，善用法律思维和法律手段解决社会问题，是现代社会管理的重要特征。社会管理应当倡导法律思维，体现法治精神。如何与时俱进，求新求变，进行社会管理创新？我们认为，从法律思维角度去思考、探索是一条重要的路径。创新社会管理，应当体现法治精神，善用法律手段。我谈三个观念转变。

第一个转变，从一元管理到多元治理的转变

要从政府包打天下转变为社会各尽其职。社会管理是政府管理的一个重要内容，但是社会管理并不等于行政管理。面对当今开放、透明、信息化和市民法律意识不断增强的社会，政府在社会管理上如果还是习惯唱独角戏，自己说了算，已经行不通，做不到。政府应当学会与社会协商，向社会分权。决策需要问计于民，管理需要社会协同。社会参与、协商民主本身是法治的要求。我国在政策文件上都有原则要求，但是在法律制度上尚未形成具体程序以及操作规则。在实践中，立法决策征求公众意见或者听证已经形成制度，行政决策征求公众意见也在不同程度探索，譬如，以前公交线路调整都是交通局和公交公司说了算，老百姓也只能接受，但是现在调整公交线路，老百姓不满就信访，所以，交通局和公交公司改变了做法，首先提出调整方案听取市民意见，然后根据市民意见修改方案再做决定，这样就平稳了很多。另外，政府购买服务，是社会协同进行社会管理的有效途径。有些社会管理工作，政府已通过购买服务的形式，委托行业协会、社工组织进行管理服务，取得较好效果。

其实，通过制度给予社会组织发展机会使其承担部分社会管理职责十分重要。从社会角度看，社会管理应有之义就是社会多元管理。因为人群有组织的需求，组织有参与的需求，满足这种需求其实是民主的要求。以往遇到天灾人祸，政府都是冲在第一线，领导一切指挥一切，行业协会宗教团体很少主动发声参与，群众很少自己组织起来参与，但是这次北京大雨和海葵台风中，发现一个新的现象：私家车自组织救援。他们通过微博组织起来，救援被大雨困住的人们。这种现象表明我国公民主体意识正在觉醒，可以预言这会成为一种趋势，今后会有更多市民在社会管理各方面产生这种参与的热情和需求。从政府角度看，社会组织承担社会管理职责，也是分担政府压力。西方国家政府管理的事务很有限，政府官员相对轻松，没有GDP的焦虑，没有维稳的压力，是因为他们有强大和多元的社会组织各司其职，自我管理。最近文汇报刊登了虹口区提篮桥街道治理东余杭路的好经验：东余杭路长期以来摊贩占道经营，杂乱不堪，多年整治无效，成为马路集市老大难。今年他们改变思路，提出了一个口号，“把被管理者引入管理队伍”，为此他们通过建立小业主商会，将摊贩组织起来，共同参与马路集市管理，取得了较好的效果。多年被遍地摊贩堵得寸步难行的马路终于顺利开通了公交，显然这是一个多元治理的成功范例。

第二个转变，从管制行政到服务行政的转变

要从动不动打一个战役清理整顿的做法转变为设身处地为市民提供公共服务。管制行政是威权政治的特征，其特点是以我为主，习惯于下命令，喜欢动用整治手段，擅长运动式战役性执法。这种观念做法至今在一时一地仍然有效，但是相对现代社会管理，它已经过时了。譬如，对于流浪乞讨人员，过去我们采取收容遣送办法，又如，对于房屋动迁所谓的钉子户，过去我们默认动迁组采用断水断电办法解决。不可否认这些强制办法和管控手段是有效的，却是侵犯人权违反法治的，已经激起社会反抗。不可否认，管制思维及其行政方式已经难以应对日益复杂的社会事务和日益尖锐的社会矛盾。当这些不再有效时，我们必须寻求新的观念新的方式。这里讲个例子。大家知道，社会保障制度是德国创立的，但是大家可能并不知道这个伟大制度设立初衷只是为了解决工人罢工问题。当时德国俾斯麦政府执政时期推行国家资本主义，资本家对工人压榨性的剥削，遭到工人强烈反抗，政府在采用了镇压等等暴力手段失败后，开始改变方式，试图从社会政策的角度，根本解决问题，推出了雇员医疗保险、养老保险、工伤保险等三个社会保险法令，这些法令施行之后，解决了工人的后顾之忧。在政治上，这些制度瓦解了工人的斗志，挽救了资本主义。在法律上，这些制度成为德国贡献给世界的先进法律制度，为世界大多数国家效仿。

建设服务型政府，强调服务导向，是党的十七大提出的要求，也是社会公众的需求。在社会管理中，政府充当的是为社会提供公共服务的角色。

首先，政府需要改变以我为主，为民做主的观念，应当以公民的需求和公民的方便为出发点。举个例子，最近本市政府工作部门公共服务窗口实行延长工作时间，这一举措背后其实反映了一个观念的转变，以前政府部门服务窗口上班朝九晚五，并没有觉得有什么不妥，但是老百姓反映，我上班你上班，我下班你下班，办点事情非得请假，很不方便，老百姓提意见，部门认为这是按章行事。但是，这种做法其实反映了政府部门所谓的自我中心意识，也就是说对于工作主要考虑自己管理便利，很少从服务对象的需求考虑。韩正市长指出政府部门以及公用事业单位必须转变这种朝南做的观念和做法，一切工作要以服务市民为中心。为公民提供充分的便捷的服务是政府的目标。美国纽约市长布龙伯格在任上做了两件事，都是社会管理政绩。一是根据所谓破窗理论，动员修理街区的破窗户，加强治安巡查。使纽约的社会治安大大好转。二是通过电子政务手段，建立了一个G2C公民服务体系，打一个电话311，上一个网站，可以享受纽约市政府40个部门70个系统提供的办证办照、咨询求助等公民服务，改变了以前市民寻求政府服务分别要记40个热线电话。上海这方面的公共服务也走在全国前面，今年10月市政府开通了12345市民热线，实现了一个号码提供公共咨询服务，受到了广大市民的欢迎。

其次，政府应当慎用整治手段，疏堵结合解决问题。大家知道行政执法存在四大顽症：一是乱设摊、二是黑车、三是群租、四是违法建筑。四大顽症都有两个共性特点：一是违法者众，二是执法效果差。其实四大顽症反映的是一个复杂的系统性问题。一方面违法行为背后往往都存在合理需求，譬如为了生计而设摊，因为贫穷而群租；另一方面违法行为除了造成对市容环境和管理秩序的破坏，但是在一定程度上具有正面作用，譬如黑车在公交车未覆盖或者不方便的地区解决了居民出行问题，在马路上小商小贩设摊有时满足了附近市民的购物需求。正因为如此，行政机关陷入两难：执法，有人群支持，也有人群反对；不执法，也有人群支持，也有人群反对。

以往采用管控方式治理成本高效果差，但是放任不管又是政府失职，如何破解这些难题，是需要智慧的。区县政府以及政府部门在实践中探索了一些新方法。譬如，设立钟点菜场，允许摊贩设摊，但是要求定点定时，有效地解决了设摊的需求和乱设摊的问题。又如，区县政府安排小公交进社区，解决偏远地区市民交通摆渡问题，以此缩小黑车运行空间。还有区县街镇采用摊贩自治方式、变罚为奖方式激励街面店主门履行门责。最近，外滩管理出现新貌，以往到处兜售高价饮料的流动摊贩减少了，拍高价照片宰人的现象杜绝了。这是外滩管理委员会采用综合手段治理的成果。他们采用经济手段，指定饮料商进入，但要求平价销售。以平价饮料使流动摊贩失去经营空间。他们建立违法发现机制，动员包括周边白领和保洁员参与报告流动摊贩信息，保证了执法的及时性。我们发现这些方法体现了一种新思路，对于违法行为，不再是一味地杜绝，一味地管控，而采用了疏导式的、兼顾式的、激励式的、自治式的不同方式进行管理，实际上这就是社会管理创新。有人曾研究过，人们选择服从一般考虑三个因素：第一是利益，服从命令或者规则，可以得到奖励或者优惠，这会最大程度促使人们服从规则，这种服从是积极的。第二是公理，规则体现公理，公理是大家认同的良知，人们基于良知也会选择服从规则。第三是恐惧。人们因为恐惧惩罚，也会选择服从，但是这种服从是消极的。所以，在法律效果上，激励手段往往优于惩罚手段。

第三个转变，从政策治理到法律治理的转变

应当从红头文件治理转变为法律制度治理。改革开放三十多年，应该说政府大体上实现了从依政策办事到依法办事的转变，但是应该承认，在社会管理中，还存在着所谓政策思维现象。政策思维作为一种思维偏好仍然占有主导地位，政策治理作为一种管理方式依然发挥惯性作用。美国政治学家福山对于中国改革开放成就高度评价，但是他说：中国改革很多还停留在政策层面，而不是稳定的的法律制度，不在法律制度上解决体制、机制问题，好的政策是不可持续的。

政策治理的特征是偏好靠会议、靠文件、靠领导讲话、靠行政动员进行社会管理。对于政府来说，政策治理简单易行，场面热闹。但是，这种治理方式已经不能适应市场经济条件下利益主体多元化和社会交往网络化的现实。普遍使用这种治理方式就会遭遇很多问题。

政策思维导致决策具有临时性和短视性。首先，政策本身可能因决策仓促而出错。由于政策决策没有法律程序刚性约束，容易导致部门单方面拍脑袋决策。结果出台的政策不可行，难以贯彻。其次，政策可能引发潜在问题。政策文件一般考虑解决眼前问题，较少从发展趋势上考虑政策本身可能会造成的衍生问题，这些问题随着时间推移可能成为所谓遗留社会问题，导致政府今后要为政策缺陷还债，个案弥补问题不大，如果涉及一个群体，可能造成政策翻烧饼的困局。譬如，郊区小农民小市民问题。又如，蓝印户口政策至今还留有后遗症。第三，政策治理不稳定难持续。政策都是一事一策。随事过境迁而变化。导致所谓朝令夕改、人亡政息。

行政动员方式在一定程度上是有效的，但是面对当今社会变化，仍然一味坚持体制内上下级的行政动员，以会议贯彻会议，以讲话落实讲话，忽视与社会的沟通互动，缺乏社会响应参与，其效果显然会大打折扣。这也是导致我们一些工作，陷入体制内热闹忙碌，体制外淡漠甚至唱反调的尴尬局面的原因。

社会管理应该更多地依赖法律思维，而不是政策思维。与政策治理不同，法律思维是开放的、理性的，是务实的、谨慎的。法律治理强调的是为了正当目的的程序之治和规则之治。社会管理倡导法律思维，就是倡导通过正当程序，运用制度规则进行社会管理，解决社会问题。

首先，正当程序是法律治理的核心。无论决策还是执行，是不是遵循了正当程序，是判断公正性的标志。为什么强调程序意识？

一是程序满足各方知情参与的需要。政府决策，制度要求听取公众意见、专家意见。公众特别是政策法律的相关对象，因为涉及切身利益，所以他们要求知情和表达的意愿特别强烈，如果不听他们意见，即使政策法律内容符合他们利益，他们也会发泄不满，因为事先没有给予他们参与机会。譬如，旧公房平改坡是一件利民的事情，有的区县做的很好，市民满意政府舒心，有的区县好事没有做好，弄得纠纷不断。原因就是在改造前没有认真地走一走听取和吸收群众意见的程序，改造方案一刀切，改造工程赶工期。希望这次老公房装电梯工作能够多听意见，兼顾考虑。

二是程序可以保障行政决策和行政执法相对正确。程序是一种刚性的约束，因为有制度的安排，迫使政府在决策时必须慎重考虑，也许一个动议提出之初，大家感觉既有必要又很可行，但是经过听取民意、咨询论证，可能就会产生怀疑犹豫，不敢贸然决策。当然也有相反情况。对于行政行为包括行政执法，程序还有纠错救济功能。譬如，行政执法行为错了，行政复议可以纠错，行政诉讼也可以纠错。在司法上，程序正当是可以对抗目的正当的。在行政诉讼中，某个行政行为尽管目的正当，理由充足，但是程序违法，法院还是认定违法。

其次，合理规则是法律治理的本质。这里我们讲的规则并不限于法律法规，包括所有适用于社会管理的政策性文件和规范性文件。大家知道，体育比赛，大家之所以积极参与，愿赌服输，一个重要原因是因为它有一个大家认可的比赛规则。这个规则之所以大家认可，是因为它是公开的，稳定的，广泛适用的，可预期的。这四点是规则的共性。

关于公开，规则就要做到可查询可知晓。去年全市清理规范性文件，一些抽屉文件被清理了，今后除了国家安全特别需要，这些抽屉文件存在空间越来越小。

关于稳定，法律规则区别于政策文件的一个重要特征就是它的相对稳定。规则既然经过正当程序制定，就应当在相对长一段时间内稳定使用。现在许多政策文件包括法律法规经常改变调整，一个重要原因是因为我国经济急速发展社会急剧转型，计划赶不上变化，法律法规出台没有多久，又出现了法律不能调整和适用的新情况新问题，所以频繁修法。除了这个原因，对于地方来说，也与我们制定政策法规的水平和能力有关，有的规则朝令夕改很不严肃。规则经常变化是外国投资者经常抱怨我们的一个诉由，每年驻沪总领事馆出版的商务报告都要批评政策多变，而且变了没有及时公开。

关于广泛适用，也就是说，除了法定例外，规则应当适用于所有人。上海在制定经济适用房政策过程中，部门提交草案曾经规定劳动模范、三八红旗手申请优先考虑安排，这一想法被市领导否决了。因为这破坏了经济适用房以收入为申请条件的规则，造成劳动模范、三八红旗手不用考虑收入，只要凭借荣誉就可获得购买资格。

关于可预期。规则可以使人事先了解他的法律行为结果。人们之所以愿意遵循规则，一个重要原因是因为他可以通过规则了解他可以做什么不可以做什么，他可以通过规则了解他选择做什么或者不做什么的法律结果。因为有预期，所以他接受。

最后，说明一下，在社会管理中，法律不是万能的，但是不讲法律是万万不能的。法律不能解决所有社会问题，但是可以减少更多的社会问题发生，或者使更多的社会问题解决的平缓一些。

（本期责任编辑 李萍 核稿 王天品）

全面推进依法行政 加快建设法治政府

来源： 发布时间：2012-12-10 10:27 阅读次数：

　　洛阳市人民政府市长 李柳身

　　党的十八大报告提出，要以保证人民当家作主为根本，扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家。今年是我国现行宪法颁布实施三十周年，适逢第十二个“12·4”全国法制宣传日，今年宣传日活动的主题是“弘扬宪法精神，服务科学发展”。这不仅与十八大精神高度契合，也是推进法治城市、法治县（市）区创建工作的有效载体。我们要以此为契机，强力推进依法治市工作，全面提升法治化管理水平，为实现福民强市总体目标提供强大的法治支撑。

　　一、要完善地方立法，服务发展。十八大报告提出：“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。”要充分发挥我市享有地方立法权这一优势，切实提高立法质量和立法水平，努力为经济社会发展提供法制保障。要突出立法特色，选择事关全市经济社会发展大局和群众普遍关注的问题作为立法重点，科学编制立法规划，增强立法工作的针对性。要坚持“开门立法”，采取多种形式倾听群众呼声、集中群众智慧，拓宽公民有序参与立法工作的渠道，使地方法规更加充分地反映人民群众的意志和利益。

　　二、要坚持依法行政，转变职能。市委九届十六次全会确立了“产业兴市、创新活市、精神立市、依法治市”的基本路径。要按照十八大报告提出的严格、规范、公正、文明执法要求，加快法治政府建设，依法调整政府、市场、企业、公民之间的关系，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。建立健全领导干部法律知识学习培训机制，提高各级行政机关依法行政能力。进一步深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。

　　三、要转变执政方式，强化监督。要更加注重改进领导干部的领导方式和执政方式，健全民主制度，丰富民主形式，保证全市人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；发挥法制在社会管理中的重要作用，维护法律尊严、司法权威，保证全市人民依法享有广泛权利和自由加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让权力在阳光下运行。全市任何组织或个人不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法和徇私枉法。

　　四、要规范执法行为，保障民生。坚持司法为民原则，将群众满意不满意作为依法治市工作的出发点和落脚点，全面履行法律赋予的职责，努力解决就业、教育、医疗、社会保障、住房等群众关注的热点、难点问题，多谋民生之利，多解民生之忧，让老百姓切实感受依法治市带来的实惠。要规范执法行为，严格按照法定权限和法律程序行使权力、履行职责，切实做到公正执法、文明执法、规范执法，严厉查处安全生产、市场秩序、环境保护、社会治安等方面的违法行为，切实解决有法不依、执法混乱等群众反映强烈的问题，为经济社会发展保驾护航。

　　五、要创新社会管理，完善机制。以构建中国特色社会主义管理体系为核心，加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，形成“政社分开、权责明确、依法自治”的现代社会组织体制以及“源头治理、动态管理、应急处置相结合”的社会管理机制。建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度以及人民调解、行政调解、司法调解联动体系，畅通群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。完善重大决策社会稳定风险评估机制，加强公共安全体系和企业安全生产基础建设，遏制重特大安全事故发生。

　　六、要推进法治创建，夯实基础。创新法制宣传手段，完善法律服务体系，通过持续、广泛、深入的法制宣传教育和法律服务，不断提高人民群众的法律意识，形成良好的法治氛围。扎实推进法治城市、法治县（市）区、法治乡镇（办事处）等创建活动。加强立体化社会治安防控体系建设，深入开展“打击两抢一盗”“打黑除恶扫痞”等专项行动，依法防范和惩治违法犯罪活动，为洛阳经济社会发展营造良好的社会环境与和谐、稳定、公正、高效的法治环境。

　　推进依法治市、实现民主法治和公平正义，任务艰巨，使命光荣。我们一定要以十八大精神为指导，开拓创新，扎实工作，不断提高依法治市水平，为全面建设现代法治城市，打造效益洛阳、创新洛阳、宜居洛阳、人文洛阳、和谐洛阳做出积极的贡献！

领导干部决策应当注重运用法治思维

来源： 发布时间：2012-12-10 10:29 阅读次数：

　　费德平

　　党的十八大报告提出，要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。法治思维和法治方式这一全新论述，不仅从价值观和方法论的高度，提出改革、发展与稳定难题的破解之道，而且从弘扬法治精神的深度，提出了领导干部运用法治思维决策的新思路、新要求。

　　一、领导干部运用法治思维的内在要求

　　观察、分析和解决社会问题，往往涉及政治、经济、道德、法治等多种考量因素。这些考量因素，对应有政治思维、经济思维、道德思维、法治思维等多种思维方式。其中，法治思维是指在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑去认识问题、思考问题、解决问题的方式和方法。领导干部决策，应当注重法治思维，准确运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑，对所遇到问题或要处理的问题进行分析、综合、思考、研判、决断，形成认识、解决问题的结论或决定。

　　牢固树立社会主义法治理念是法治思维的本质要求。法治思维，首先是一种法治理念，是建立在法治理念基础之上的。社会主义法治理念，是社会主义法治的精髓和灵魂，其内涵包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面。其中，依法治国是社会主义法治的核心内容，执法为民是社会主义法治的本质要求，公平正义是社会主义法治的价值追求，服务大局是社会主义法治的重要使命，党的领导是社会主义法治的根本保证。这五个方面相互补充、相得益彰，集中体现了党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一。领导干部只有牢固树立社会主义法治理念，才能主动运用法治思维、法治方式去研究解决经济社会发展中遇到的困难和问题。

　　目的合法、权限合法、程序合法、内容合法、手段合法、结果合法是法治思维的内在要求。目的合法，是法治思维的逻辑前提。领导干部决策要坚持以人为本，社会公共利益为重，人民群众利益至上，认真考量、充分考虑决策目的是否符合法律法规规章的目的和宗旨。权限合法，是法治思维的逻辑依据。领导干部决策应当遵循法律法规规章的规定，按规定权限履行职责；法律法规规章没有规定的，不得作出影响社会公众合法权益或增加社会公众义务的决定。对于社会公众来说，“法无禁止即自由”；而对于领导干部来说，“法无授权即禁止”。每个领导干部应严格遵循公权力的运行规则，使公权力的行使符合法律法规规章确定的权限。程序合法，是法治思维的逻辑路径。领导干部决策要确保决策程序正当，决策的步骤、方式、时限均符合法律法规规章的规定，并充分听取社会公众的意见和建议，保障社会公众的知情权、参与权、救济权和监督权。内容合法，是法治思维的逻辑基础。领导干部决策要确保决策内容符合法律规范，既体现经济社会发展的总体要求，又不损害社会公共利益和他人合法权益。手段合法，是法治思维的逻辑要求。领导干部决策所运用的具体手段和方法，既要合理、适当，又要符合法律法规规章的规定，避免采用损害社会公众权益的方式，尤其是没有法律规定不得采取限制公民人身自由的方式。结果合法，是法治思维的逻辑归宿。领导干部决策所追求的结果与实际达到的效果，既要相呼应、相一致，又要符合法律法规规章的规定。

　　二、领导干部运用法治思维亟待解决的问题

　　近年来，在依法治国大背景下，随着依法执政、依法行政理念的深入宣传和全面贯彻，各级领导干部的法律规则意识、法治思维能力得到逐步提高，但还存在一些亟待解决的问题，集中体现在法治思维意识和能力由上而下呈递减的趋势，基层领导干部的法治思维意识和能力成为决策中的短板。

　　一是法治思维意识淡薄。有的领导干部一定程度上存在官本位、官贵民轻的思想和特权观念。一提依法治国、依法办事，首先想到的不是依法治“权”、依法治“官”，而是治“民”，出现以权压法、以情轻法的现象。有的领导干部不能正视社会转型时期社会矛盾多发群发的现实，奉行“摆平就是水平，稳定就是搞定”的人治思维，认为“有法（律）无（办）法，无法（律）有（办）法”，采取非法律手段解决现实中出现的矛盾和问题，往往为追求“稳定”而牺牲“法治”。有的领导干部错误地理解国家和省在一些地方设立开发区和试验区的初衷，以解放思想、先行先试为借口，认为法律束缚手脚，改革创新就是要打破条条框框，先行先试就是要突破法律的底线。有的领导干部追求GDP至上，认为GDP是衡量政绩的主要标准，搞GDP有动力，搞法治很吃力，甚至以牺牲“法治”的方式来换取经济的发展。这些模糊认识的存在，直接影响依法决策、科学决策和民主决策。

　　二是法治思维能力不足。通过采取“六五”普法、法律培训等一系列举措，领导干部目前已具备了一定的法律知识，但相对于经济、金融等领域来说，法律知识的贮藏明显不足，运用法律武器解决复杂的社会矛盾还不能得心应手。有的领导干部忽视甚至违背法律原则和法律精神，对某些遵循法律原则、法律精神可以决策的事项，死扣法律条文，机械地按法律条文办事，致使决策违背法律的根本目的。有的领导干部在实际工作中有选择地适用法律，有利于自己的就办，不利于自己的就不执行。领导干部法治思维能力不足，还突出表现在对突发事件的处理上。在当前社会转型期和矛盾凸显期，征地拆迁、城市管理、劳动就业、事故灾害等方面暴露出的社会矛盾，呈现出多发群发态势，容易演化为突发事件，社会关注度极高。突发事件处置需要大规模、集中行使权力，既要坚持权力法定原则，又要避免公权力与私权利的短期激烈对抗；既要坚持效率原则，快速处理，又要避免出现“应急不顾一切，应急不惜一切”的现象；既要做到信息公开，又要避免侵犯隐私的现象。而有的领导干部处置突发事件时，由于法治思维、法律素养欠缺，不能正确把握运用法治原则和精神，不能做到统筹兼顾，灵活处置，以致酿成恶性群体性事件。

　　三是忽视决策程序。领导干部决策，不仅要追求决策结果合法，而且要做到决策程序到位。如同解答一道数学题，如果仅仅得数是对的，运算过程不正确，老师是不会给分的。决策也一样，没有程序的正当，就不会有实体的公正。规范领导干部重大决策行为，就是要遵循依法决策、科学决策、民主决策的原则要求，尽可能地减少决策失误，提高决策质量。如对环境保护、资源利用以及对社会公共利益可能产生重大影响的决策，不能由领导干部几个人或主要领导一个人“说了算”，或者搞所谓的“三拍式”（拍脑袋、拍胸脯、拍屁股）决策，应当通过座谈会、论证会、听证会等形式广泛听取社会公众和专家的意见，并向社会公众公开，防止决策失误给国家利益、社会公共利益和公民权益造成重大损失。近年来，有的地方违反土地规划法律法规规章，违反物权法和征收补偿条例，违法征地、违法拆建，任意侵犯公众财产权和人身权，引发多起自焚、自杀等惨剧或者暴力对抗致人死亡的恶性事件；一些地方违反环境保护法律法规规章、大肆兴建高污染、高耗能企业，以致造成严重生态灾难事件。出现这些问题一个重要原因，就是领导干部决策时没有依照法律法规规章规定的程序办事，认真听取社会公众和专家的意见，并向社会公开，导致决策缺乏法律基础和群众基础。

　　三、领导干部运用法治思维重在能力提升

　　领导干部只有具备法治思维和运用法治思维的能力，才能依法履职、依法决策，才能推进经济社会健康有序发展。新形势下，培养和提升领导干部运用法治思维能力，势必成为今后一个时期对领导干部的一项基本要求，成为建设法治国家、法治政府的一项常态化的重要工作。

　　一是要培养法治思维理念。领导干部自觉运用法治思维决策，是建立在良好法治思维理念基础之上的。法治思维理念的养成，是一种“习惯成自然、润物细无声”的陶冶过程。首先，要养成运用法治思维的习惯。要通过各种途径，培养领导干部的法治思维理念，使其认识到什么是法治思维，为什么要运用法治思维，怎样运用法治思维，使“合不合法，合不合程序”成为领导干部的常用语，使法治思维成为领导干部自发的一种心理需求，养成依法履职、依规办事的习惯。其次，要重视法治思维的实践运用。培养领导干部的法治思维，不仅要学习、思考法治思维，更要善于运用法治思维破解难题、解决难事，在遇到权力与权利冲突、公共利益与个人利益冲突时，要牢固树立民本意识，主动运用权利本位、正当程序等法治理念和法律原则处理问题，坚持依法办事，减少官民对抗，树立领导干部在群众中的良好形象。再次，要把握多种思维方式的合理运用。领导干部决策，还需要正确处理好政治思维、经济思维、道德思维与法治思维的相互关系，合理考量政治、经济、道德、法治等相关因素，使决策既合法合规、又合情合理。

　　二是要提升法治思维能力。领导干部法治思维能力的提升，首先在于法律知识水平的提高。近几年，各地各部门采取了一些办法，组织不同层次领导干部的法制培训，但效果不太理想，学法的热情和兴趣不高。究其原因，在于培训内容简单、形式单一，仅偏重于法律知识的传授，而忽视法律原则和法治精神的培养。因此，要不断创新教育培训方法，完善领导干部学法制度，建立健全学法的长效机制。在学习形式上，要通过党委常委会、政府常务会议会前学法、法制讲座等形式，通过举办领导干部依法执政、依法行政专题研讨班，定期组织领导干部参加专门法律知识轮训和新法律法规专题培训。在学习内容上，既要学习宪法、通用法律知识以及与履行职责相关的法律知识，又要重视法律原则、法治精神等法治思维能力方面的学习培养。

三是要考核依法履职水平。依法履职水平，是衡量一个领导干部法治思维能力的重要指标，也是考量一个领导干部依法执政、依法行政、依法决策的重要因素。要像考核GDP和其他重要经济指标一样，把依法执政、依法行政、依法决策纳入对领导干部的考核内容，建立健全考核评价机制；要通过鼓励、奖励、晋职、晋级等激励机制，引导领导干部运用法治思维去思考和解决问题，重视提拔使用法治思维意识强、善于用法治方式解决问题、推动发展的优秀干部；要按照有权就有责、滥权应担责、侵权要赔偿的要求，强化领导干部的责任意识和担当意识。对那些不依法办事的领导干部要严肃进行批评教育；对给国家利益、社会公共利益和公民权益带来重大损失，并造成严重社会影响的领导干部，要严格追究行政责任；构成犯罪的，要依法追究刑事责任。

　　（作者：湖北省人民政府法制办公室副主任、党组成员）