为全面掌握全省行政执法现状，查找存在问题，进一步加强和改进行政执法工作，推进依法行政、加快法治政府建设进程，我办根据全国依法行政的新形势、新任务、新要求，结合全省启动新版行政执法证件换发工作，开展了行政执法专题调研活动。省政府法制办成立了课题组，对全省行政执法主体、执法人员情况进行了调研。在书面调查了解情况的基础上，课题组先后赴渭南市、商洛市及省国土资源厅、省财政厅、省国税局、省质量技术监督局、省烟草专卖局、省测绘地理信息局等部门，围绕开展行政执法工作的主要经验、创新方法、存在问题、改进措施以及意见建议等方面，进行了全面深入的调研。对全省行政执法情况进行了收集整理、分析汇总，现将全省行政执法调研情况报告如下：

　　一、主要成效

　　近年来，我省行政执法工作以创新制度建设为切入点，以深化行政执法责任制为突破口，以规范行政执法行为为重点，以提高执法质量、确保行政执法严格规范、公正文明为目的，精心部署，分步推进，点面结合，全面深化。着力开展了“三抓一深化”工作，即抓制度创新，抓执法规范，抓执法质量，深化执法责任，为推进依法行政、建设法治政府奠定了良好基础，取得了显著成效。

　　（一）行政执法队伍建设明显加强

　　全省各地、各部门高度重视行政执法队伍建设，积极建立和完善执法机构，加强执法人员培训，着力提高执法人员的专业素养和行政执法能力。如省气象部门积极建立和完善了省、市、县三级执法队伍，按照中国气象局确定的以市级执法为重点的执法模式，各市气象局均设有法规科，部分市局还成立了专职执法队伍，设置专职人员2-4人；各县气象局设置了较为固定的执法人员2名。中、省、市共同投资为各市气象局配备了气象执法车辆和执法器材，县级气象执法器材也按照中国气象局的统一部署全部配置到位。省交通运输厅、省水利厅、省烟草专卖局等部门制定了全系统法律法规学习培训规划，对本系统执法人员进行了全员培训。省环保厅、省卫生厅等部门开展了全系统“岗位大练兵、专业大比武”教育培训活动和业务技能竞赛。省工商系统去年共举办各级各类法律法规班886期，培训人员33218人（次）。经统计，目前，全省共有行政执法单位8251个。其中，法定行政执法单位5663个，法律法规授权单位1325个，依法受委托单位1263个。共有行政执法人员187803名。执法机构的建立和完善、执法队伍的加强为顺利开展行政执法工作奠定了基础。

　　（二）行政执法制度较为完善

　　省政府相继出台了《陕西省行政执法证件管理办法》（省政府令第79号）、《陕西省行政执法责任制办法》（省政府令第118号）、《陕西省行政执法案卷评查办法》、《陕西省规范行政处罚自由裁量权规定》、《陕西省行政执法人员基本行为规范》等10多部省政府规章及规范性文件，省政府所属48个部门建立了行政处罚裁量基准制度，50个部门制定了本系统执法人员执法行为规范。各地、各部门根据中、省有关规定，也积极探索，大胆创新，建立并完善各项制度。如商洛市镇安县推行了行政执法证件“红、黄、绿”卡管理制度，对行政执法人员进行量化考核，凡考核60分以下的，发“红卡”，收回行政执法证，不准执法，参加培训考试合格后再执法；考核在60至80分的，发“黄卡”，给予警告；考核在80分以上的，发绿卡，继续执法。《法制日报》专版报道了镇安行政执法管理经验。渭南市2011年政府出台了《渭南市行政执法程序规定》，该《规定》共9章171条，全面规范了行政执法程序；2012又出台了《关于进一步加强和规范行政执法工作的意见》，从明确行政执法职责、规范行政执法程序、强化行政执法监督、提升行政执法人员素质等4个部分15个方面对规范行政执法工作做出了明确要求。宝鸡市综合执法局出台了《重大行政执法案件审理工作制度》，通过主办科室初审、法制机构审查、案件审理委员会审理三道把关，既把《行政处罚法》要求的负责人集体讨论制度落到了实处，又最大限度地保证了重大行政处罚案件的质量。这些制度的建立，为顺利开展行政执法工作发挥了良好的作用，使行政执法工作在整体上有了“使法必行之法”。

　　（三）行政执法责任制深入推进

　　推行行政执法责任制工作在我省起步较早，有一定基础。近年来，各地区、各部门认真贯彻落实《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》和《陕西省行政执法责任制办法》，认真清理执法主体，严格梳理执法依据，依法界定执法职权，科学建立行政执法评议考核机制，狠抓行政执法责任落实，不断深化行政执法责任制工作。全省各级行政执法机关对行政执法主体、执法依据、执法职权进行了全面清理，理清了权力清单。西安市注重在建立推行行政执法责任制长效机制上下功夫，出台了《西安市实施行政执法责任制办法》，建立评议考核和责任追究工作机制，切实做到执法权限法定化、执法责任明晰化、执法程序公开化、执法行为规范化。宝鸡市把行政执法工作，特别是把行政执法机关实施行政处罚、行政许可工作细分为若干项目纳入年度依法行政考评，通过考评，发现问题、分析问题、解决问题，同时树立典型，引导行政执法机关增强依法行政的自觉性。省国税局依托税收执法管理信息系统，对税收执法过程中“税政管理”、“管理服务”、“征收监控”、“税务稽查”、“法制执行”和“行政救济”等六方面的执法行为进行了规范，实现了对全省各级国税机关及税务执法人员执法行为的考核评议和责任追究。

　　（四）规范行政处罚自由裁量权全面开展

　　规范行政处罚自由裁量权，推行行政处罚裁量基准制度，是推行行政执法责任制的重要环节，是规范行政执法行为的重要举措。各地、各部门认真贯彻落实《陕西省规范行政处罚自由裁量权规定》，积极安排部署规范行政处罚自由裁量权工作，省政府所属48个部门结合实际建立了行政处罚裁量基准制度。省国土资源厅制定印发了《关于规范国土资源行政处罚自由裁量权办法（暂行）》和《陕西省国土资源行政处罚自由裁量权适用标准（试行）》。按照全省行政区域的不同、以及地类的不同，对土地违法案件的行政处罚标准进行了细化，制定了新的行政处罚标准。在对土地违法案件处罚中，实行同区域、同地类的土地违法案件，行政处罚标准基本相同，尽可能地减少人为因素的干扰，避免了工作上的随意性，提高了“钢性”执法的科学性。

　　（五）行政执法案卷评查工作有序开展

　　行政执法案卷是行政机关及其执法人员执法活动的真实记录和客观载体，案卷评查是量化和评估执法质量、规范和监督执法行为的重要手段。组织开展案卷评查，必须明确执法案卷评查的内容和标准，制定科学规范的评查程序和方式。为此，省政府法制办出台了《陕西省行政执法案卷评查办法》，研究制定了行政许可案卷6项22条、行政许可监督检查案卷4项22条、行政处罚案卷5项30条、行政复议案卷6项23条的评查内容和标准。各地、各部门根据实际情况，按照行政执法案卷评查标准，组织开展行政执法案卷评查。通过案卷评查工作，强化了执法监督，促进了行政执法机关依法行政。如渭南市自2009年以来，通过自查、互查、抽查等形式，对市级50多个部门，11个县市区执法部门的执法案卷共1000余份进行了评查，评查结束后，采取个案点评、全市通报、下发限期整改通知书、监督意见书等，从立案、证据收集、告知、送达、决定、执行、案卷装订等多个方面进行规范，有效地提高了执法人员的执法水平和能力。省统计局自2001年，已连续11年开展了统计违法案卷的评审工作。制定了《陕西省统计违法案卷评审标准》，在全省范围内开展统计行政处罚案卷评查，从全省每个市、县随机抽取当年所办的案卷，由省局逐卷进行评查并写出评语，同时召开全省统计行政处罚案卷评查会，由各市交叉评审，评出优秀卷和不合格卷，并将案卷中存在的问题整理后在全省进行通报。这种评审办法，不仅提高了各市执法人员的办案水平，对规范各县（区）统计执法行为也起到了很大的作用。

　　（六）行政执法方式有所创新

　　各地、各部门积极探索新型执法方式，加强和改善执法程序和行为，有效的提高了行政执法的质量和效率。省计划生育委员会积极研发“计划生育行政执法管理系统”软件，规范社会抚养费征收文书、行政处罚文书，制成统一的标准电子文档模板，将行政征收、行政处罚两大流程，执法、审核、批准三级权限，立案、告知、决定、分期缴纳、结案五个审批程序，利用信息化手段进行系统管理和操作，维护了群众合法权益，提高了办案效率，提升了行政执法的能力和水平，加强了执法监督，实现行政执法行政处罚的网上审批和办理。西安市城管执法局在全市城管执法系统推广标准化执法模式，通过检查权、调查权、行政处罚权、强制执行权“四权分离”，实行巡回检查对违法行为进行取证、按照法定程序统一立案、集体研究确定处罚额度、允许行政相对人陈述申辩、非诉案件移送法院强制执行等程序，实现了权力的互相监督和透明运行，进一步规范了行政执法程序和执法行为，最大限度压缩了行政处罚自由裁量权，减少了执法队员的不廉洁行为和现场执行带来的正面冲突，使城管执法系统的依法行政能力和行政效能大幅提高，赢得了群众对城管执法工作的信任、理解和支持。商洛市环保局制定了《环境管理约谈办法》，从实际出发，对13类环境违规行为启动约谈机制，提高了环境管理的水平。商洛市质监局积极推行“全程说理、和谐执法”，在执法过程中始终体现为民服务，和谐执法理念，通过文明执法达到与行政相对人建立和谐的监管关系，创建和谐执法的良好氛围，改变了以往执法工作方法简单、态度生硬以及行政管理相对人对立情绪较大的局面。

　　（七）专项执法和现场执法检查力度加大

　　各地、各部门结合执法工作实际，开展专项执法检查，取得了较好的执法目的和社会效果。渭南市组织了群众反映较多、媒体曝光率高的交通路政、运管、交警的现场执法检查，现场纠正违规执法30余起，下发行政执法监督意见书20余份，刑事拘留冒充交警乱罚款2人，有效遏制了公路“三乱”行为。省发改委组织参与了电力执法、节能执法、秦岭生态保护执法以及重大项目建设执法大检查，就相关地方性法规的贯彻落实情况进行了督查，并对执法中存在的问题进行了纠正。省知识产权局每年组成专利行政执法检查组，在中国东西部合作与投资贸易洽谈会、西安世园会、杨凌农高会开展专利行政执法检查。省商务厅在全省生猪屠宰行业开展猪肉专项整顿，全省共出动执法人员36109人次，车辆8900余台次，取缔私屠滥宰窝点39个，关闭违法生产企业14个，查获非法屠宰加工肉品8386公斤，处罚违法违规人员40人次。省文化厅去年在全省开展文化执法专项行动，共出动文化市场执法人员24.7万人（次），检查文化市场经营单位86350家（次），受理举报2213件，立案调查3390件，结案3085件，办结率达94%，其中网吧1892起，歌舞娱乐场所83起，游艺娱乐场所52起，演出市场25起，艺术品市场12起，书报刊市场455起，音像出版物单位533起。罚款405万元，责令整改2121家（次），吊销许可证33家。省广播电影电视局对全省卫视传播秩序进行全面检查和整治，共出动人员1700多人次，车辆228台次，检查农村地区用户约2万户，市场商户207家，宾馆饭店186家，查处非法安装施工企业2家，非法销售商户20家。没收非法接收设施530多件，接收机60多台，机顶盒323台，并对2家饭店擅自非法安装的卫星接收设施进行了拆除。通过这些专项执法行动，有力打击了各种违法活动，为社会经济发展创造了良好的环境。

　　（八）行政执法监督逐步加强

　　各地、各部门充分发挥行政执法监督作用，创造了许多行之有效的行政执法监督制度和机制，为进一步规范和加强行政执法监督工作打下了良好的基础。安康市出台了《行政执法投诉举报制度》，明确投诉举报内容，规范投诉举报办理程序，严格执法人员执法管理。行政执法投诉举报案件，均得到妥善解决，发挥了应有的监督作用。宝鸡市政府从市人大代表、政协委员、工人、农民等社会各界聘任了29名人员作为市政府特邀依法行政监督员。采取邀请参与年度检查考核、特邀参与明察暗访，定期问卷调查等方式对全市各级行政执法机关和执法人员履行执法职责的情况进行监督。商洛市成立了由监察、编办、人社、法制等相关部门组成的行政执法监督检查小组，坚持每季度对各行政执法部门的执法情况及具体执法程序、期限、文书档案进行检查、监督，对个别违法及不当的执法行为，在监督过程中予以及时处理和纠正，从而维护了行政执法工作的严肃性。

　　二、主要问题

　　从此次调研的情况看，国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布以来，经过全省各地、各部门行政执法机关的共同努力，行政执法质量和效率得到明显提升，取得了明显成效，但与推进依法行政、建设法治政府的要求相比，还存在不小差距。

　　（一）行政执法依据有待于进一步完善

　　执法依据滞后，存在许多真空领域，致使行政执法无法可依；执法依据缺乏可操作性，法律法规的规定过于原则，对法律责任的规定过于笼统；行政执法依据相互冲突，影响了行政执法的有效开展；作为行政执法主要依据的低效力层次的规范性文件存在着严重的违反法律法规的现象。如《行政处罚法》》施行十几年来未作修改，其中关于行政执法机关调查取证制度规定过于原则，导致行政机关由于缺少必要的调查取证设备，缺乏必要的调查取证手段和方式，给调查取证工作带来了很大的难度；行政处罚的种类规定不尽明确，如拆除决定、责令停工等难以界定，这对行政执法机关，特别是对基层的行政执法机关而言，难以有效执行；行政处罚文书送达方式按照民事诉讼法的规定执行不能适应行政执法的要求；适用简易程序的“50元”和“1000元”的标准过低，已经不适应目前经济社会发展水平，造成执法成本过高、执法效率低下等等。

　　（二）行政执法行为有待进一步改进

　　全省行政执法工作仍然存在行政执法行为不严格规范等问题，主要表现在：一是一些地方和部门执法不严格，食品药品、生态环境、安全生产、社会治安等领域的违法行为得不到及时查处。二是有些行政机关执法程序不规范、执法行为不公正，特别是不作为乱作为等问题比较突出，野蛮执法、随意执法、选择执法的情况时有发生。三是有些行政执法人员执法形象不文明，不给好处不办事，给了好处乱办事，“吃拿卡要”现象在一些地方还比较突出；一些执法人员执法方式简单、态度粗暴；以权谋私、贪赃枉法等消极腐败现象还比较严重，社会影响极坏，人民群众反映强烈。

　　（三）行政执法人员素质有待进一步提高

　　行政执法队伍处于行政管理的第一线，其人员素质的高低直接影响到行政执法的效果。就我省目前行政执法队伍的整体素质而言，还存在很多的问题。主要表现在：一是行政执法理念滞后。有些行政执法人员依法行政意识淡漠，缺乏以人为本、执法为民的观念。二是行政执法人员法律知识匮乏，执法能力和水平低。三是行政执法机关在进人、用人、考核、任免、奖惩等方面没有完全纳入法制化的轨道，把关不严，使得一些不适合做行政执法工作的人员进入行政机关。四是有的行政执法人员受个人主义、拜金主义、享乐主义思想的影响及各种社会关系的羁绊，超越、滥用执法职权。

　　（四）行政执法监督和保障有待进一步加强

　　加强行政执法监督和保障工作，对提高行政执法的质量和水平具有十分重要的意义。从调研来看，行政执法监督和保障与依法行政的要求还不相适应，存在不少问题：一是有的地方和部门行政执法监督制度和机制还不够健全，没有真正发挥行政执法内部监督、层级监督和社会监督方面的作用。二是受人员编制所限，一些地方和部门行政执法人员组成极其复杂，有的还存在临时聘用人员，影响了行政执法队伍的整体素质。三是部分行政执法部门经费不足，执法装备、科技建设、基础设施不到位，行政执法工作条件比较差，行政执法效能不高。

　　三、对策及建议

　　党的十八大报告明确提出到2020年实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”，要实现建成法治政府的目标任务，必须加强和改进行政执法工作。根据我省行政执法工作实际，提出下列对策和建议。

　　（一）深入开展执法调研，不断完善行政立法

　　立法机关应多深入基层、深入现场，就法律、法规和规章的具体执行情况进行调研，掌握第一手真实的资料。充分利用调研成果，为修订法律法规和规章提供有益的建议和意见，从而进一步完善行政立法，健全与市场经济相适应的行政法律、法规体系，使行政执法有法可依，对于目前已有的立法，要补正其存在的缺陷，使立法更加科学完善，符合客观实际，增强法律、法规的可操作性，以便促进立法与执法的相互协调。同时严格监督和审查其它规范性文件，将其它规范性文件的制定和执行纳入法治轨道。另外，建议国家层面制定和实施统一规范的行政执法程序、行政执法裁量基准及相对集中行政处罚权等法律、法规制度。

　　（二）规范行政执法行为，改进行政执法工作

　　一是加强重点领域的行政执法，严厉查处危害安全生产、食品药品安全、自然资源和环境保护、社会治安等方面的违法案件，维护公共利益和社会秩序。二是改进执法方式，做到文明执法，推行行政指导制度，切实改变“重行政强制、处罚，轻引导规范”的现象。三是加强行政执法程序制度建设，严格遵循行政处罚法、行政许可法、行政强制法等法律法规规定的有关执法程序，认真贯彻国务院《纲要》、《决定》、《意见》关于告知、陈述和申辩、听证、时效、送达、执行等行政执法程序制度的各项规定。四是推行行政裁量权基准制度，完善适用程序规则，在行政执法中严格规范裁量权行使，避免执法的随意性，保证执法公平公正。五是规范行政执法文书，采取有效的方法统一行政执法文书的格式，并逐步实行行政执法文书的电子化管理，确保行政执法行为的规范化。

　　（三）加强执法队伍建设，提高执法人员素质

　　一是要严格把好行政执法人员的入口关，认真贯彻落实执法主体资格合法性审查制度，对行政执法人员实行资格认证制，拟上岗的行政执法人员必须通过法律知识考试，考试合格并且持有省政府颁发的行政执法证件才能行使行政执法职责。二是要加强作风建设，继续制定并推行行政执法用语、仪容举止、职业道德等基本规范，保证行政执法人员在执法活动中仪表整洁、语言文明、举止得体、方式得当。三是要抓好行政执法人员的业务培训工作，通过举办执法实务专题培训班、执法技能培训、各专项法制培训等多种形式，提高人员依法履职、依法办案的能力。

（四）强化行政执法监督，加强行政执法保障

　　一是加大行政执法考核力度，提高行政执法考核在政府年度综合目标管理考核中的分值。二是加强行政执法的备案监督，进一步建立健全重大行政处罚和行政许可以及行政强制决定的备案制度，同时要建立个案投诉处理机制，加强个案监督。三是加快建设执法信息系统，逐步实现执法办案、办事的网上流程管理、网上审批、网上监督和网上考评。四是要在执法部门门户网站上或公共服务平台上，公开有关案件的承办部门及人员、案件处理的相关信息、相对人的权利、投诉举报途径及方式等相关执法信息，接受社会监督。五是完善行政执法经费保障机制，合理确定行政执法单位人员编制，对一线行政执法单位，要保障人员到位、经费到位、工作设备到位，不断改善行政执法工作条件，增强行政执法效能。