摘要：市县法治政府指标体系运用科学的标准，选择和确定有代表性的重要指标，组成指标体系，综合测算市县政府依法行政的水平，并寻找推进依法行政过程中的问题及其解决对策。本文拟探讨市县政府法治指标体系内涵、特点、分类及构建的必要性、可行性，为完善我国市县政府指标体系建设理论，指导指标体系的构建工作贡献微薄之力。

　　关键词：市县政府　市县法治政府　指标　体系　构建

　　构建市县法治政府指标体系作为一项务实且急于深入的工作，是深入贯彻国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》的有益探索，是推进市县政府依法行政，建设法治政府的重大举措。目前，四川、北京、上海、广东、江苏、浙江、成都、深圳、海口、昆明等省市都开展了相应的调研和论证，尝试采用数据指标衡量法治建设，建立有关法治建设的量化评估体系。深入研究和理解市县政府法治指标体系内涵、特点及构建的必要性、可行性，对于完善法治政府指标体系理论的构建，指导我国市县法治政府指标体系建设工作，具有一定的意义。

一、市县法治政府指标体系的内涵　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　（一）市县法治政府指标体系的内涵

　　市县法治政府指标体系，是反映市县法治政府本体和运行状况的可量化数据组成的评价系统，用于评估市县法治政府实践的效果、水平和市县政府依法行政，履行经济调节，市场监管，社会管理和公共服务职能的状况。

　　（二）市县法治政府指标体系的特点

　　1．市县法治政府指标体系是一种法律指标，是社会指标的组成部分。“指标”在现代汉语中的含义是计划中规定达到的目标。根据美国学者雷蒙德·鲍尔（Raymond Bauer）在1966年发表的《社会指标》中的论述，社会指标是用来“判断社会在准则、价值和目标等方面的表现”的依据，是“作为具有普遍社会意义的社会状况的指数”，是对经济指标的“补充”和“扩大”，是“在那些通常不易于定量测量或不属于经济学家专业范围的领域内，为我们提供有关社会状况的信息”。[ ]在国外，法律指标并未单独成为社会指标的某一大类，而是由社会指标中的某一类或某几类指标相对集中地反映法律制度运行状况，如社会秩序与安全、公共安全、受到威胁等。[ ]法治政府指标是一种特殊的社会指标，是社会指标方法在法律领域的具体运用。

　　2．市县法治政府指标体系是评价对象本质要求的，具有内在关联的具体数据之间的集合。一般认为，法治政府指标体系，是由反映法治政府本质要求、具有内在关联的指标组成的评价系统 [ ]。基于细化和量化法治政府建设的统一要求，市县法治政府指标体系是对市县政府实践法治不可或缺的要素赋予不同权重后构成的评价系统。对于指标要素的选择及各自权重的确定，可以根据各基层政府法治建设实际进行调整。

　　3．市县法治政府指标体系，主要评估基层政府法治建设，以特定市县政府为评估对象，并结合特定地区依法行政工作发展阶段和进展情况的不同特点。

　　二、法治指标体系的分类

　　目前，各地开展建立法治指标体系的工作尚处于探索阶段，对于法治指标体系工作概念的确定存在不同的提法和侧重点，包括法治政府指标体系[ ]，“法治余杭”量化考核评估体系[ ]、地方法治评价体系[ ]、“法治社会”建设指标体系[ ]、城市法治环境评价体系[ ]、法治政府评估指标体系[ ]，法治政府建设指标体系[ ]、法治政府考评指标[ ]等。笔者尝试对法治指标体系概念进行专门分类，以期对实践起到较好的指导作用。

　　（一）法治指标体系

　　按评估对象和范围的不同，法治指标体系可以分为法治社会指标体系和法治政府指标体系。

　　1．法治社会指标体系

　　法治社会指标体系，主要反映不同主体在特定地区的立法、执法、司法、守法、法律监督领域适用或者遵守法律的状况，其内容包括法律有效运行转化为社会现实的全过程，涉及法律文件、法律机制、法制活动和法律效果等各方面。在国外或境外通常由非政府机构推动指标体系的建立和实施。

　　如中国香港法治指标体系，是在香港社会服务联会的倡导及赞助下开展和实施的，其主要包括七个方面的内容：（1）法律的基本要求；（2）依法政府；（3）不许有任意权力；（4）法律面前人人平等；（5）公正地施行法律；（6）司法公义人人可及；（7）程序公义[ ]。又如“法治余杭”量化考核评估体系，由杭州市政府负责起草完成，其评估对象是杭州市余杭区法治化程度，包括党风廉政建设、政府行政工作、司法工作、权利救济、社会法治意识程度、市场秩序规范性、监督工作等方面[ ]。同理，评估我国是否实现“依法治国，建设社会主义法治国家”宏伟目标的法治指标体系，即属于法治社会指标体系的范畴。

　　2．法治政府指标体系

　　法治政府指标体系，主要反映政府及部门在特定地区适用或者遵守法律的状况，由政府建立和实施指标体系工作。

　　如深圳市政府法治指标体系，由深圳市政府法制办主导，反映了深圳市政府依法行政、建设法治政府的状况，其评价对象是深圳市政府法治化程度，主要包括政府立法工作法治化，机构、职责和编制法治化，行政决策法治化，公共财政管理与政府投资法治化，行政审批法治化，行政处罚法治化，行政服务法治化，政府信息公开法治化，行政救济法治化，行政监督法治化，行政责任法治化，提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力等内容。

　　（二）法治政府指标体系

　　按评估覆盖行政区域的不同，法治政府指标体系分为中央法治政府指标体系、省级法治政府指标体系和市县法治政府指标体系。

　　1．中央法治政府指标体系

　　中央法治政府指标体系，主要反映我国中央政府依法行政，履行各项政府职能的全过程。如袁曙宏在其论作《关于构建我国法治政府指标体系的设想》中提到的法治政府指标体系的概念。

　　2．省级法治政府指标体系

　　省级法治政府指标体系，结合省级政府依法行政特点，主要反映省级政府依法行政，履行各项政府职能的全过程。如《四川省市县政府依法行政评估指标》即属于省级法治政府指标体系范畴。

　　3．市县法治政府指标体系

　　市县法治政府指标体系，结合市、县两级政府依法行政特点，主要反映我国市县政府依法行政，履行各项政府职能的全过程。国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》明确提出把加强市县两级政府依法行政作为一项基础性、全局性工作，摆在更加突出的位置。市县政府法治指标体系的构建，有利于促进市县政府切实做到依法行政，对于推动政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程具有重意义。

　　三、构建市县法治政府指标体系的必要性

　　（一）构建市县法治政府指标体系是贯彻实践科学发展观，加快经济社会发展的重要措施

　　从经济社会发展来讲，需要良好的法治环境。以成都市构建法治政府指标体系为例，按照加快推进成都试验区建设的要求，以各方面的实际为基础，构建成都法治政府指标体系，可以推进该市行政管理创新，转变政府职能，进一步深化该市法治政府、规范化服务型建设，为实现经济又快又好发展提供强有力的制度和法治保障。

　　（二）构建市县法治政府指标体系是市县法治政府建设工作向纵深发展的客观要求

　　法治政府建设是一项系统而宏大的工程，是政府对自身治理的内省。《纲要》作为指导法治政府建设的纲领性文件，内容规定较为宏观、抽象和概括，操作性不强。市县法治政府建设工作进一步深入开展，客观上要求科学地总结过去的经验和存在的问题，评价现实工作状况，把握未来工作的发展方向。而构建市县法治政府建设指标体系正是在这样的诉求下应运而生的。《纲要》明确提出用10年左右的时间即在2014年左右基本建成法治政府，为基本实现法治政府建设的目标规定了期限。“从这个意义上说，尽快建立并抓紧实施法治政府的指标体系，比以往任何时候都显得重要和紧迫。”[ ]通过地方政府制定和实施市县法治政府指标体系，可以判断基层政府法治化程度，发现当地法治建设的问题，预测市县政府的法治建设发展趋势，指导市县政府的法治建设工作，提升市县政府依法行政、法治建设的水平，有力推动实现建设市县法治政府的目标。

　　（三）构建市县法治政府指标体系是在全国逐步推行法治政府指标体系的必然要求

　　我国各地经济发展的不平衡和地方政府推进依法行政工作进展的不平衡，决定了我国法治政府建设目标的实现不可能一蹴而就。根据《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》的要求，要深入推进市县政府依法行政工作，提升依法行政的整体水平并推动法治政府建设的整体进程。目前，一些相对较为发达的地方政府在法治政府建设方面走在前列，提出了“地方法治政府”的概念。并在遵循法治统一原则下，选取对本地区法治政府建设起决定性作用或者有重大影响的核心指标构建地方法治政府指标体系。在实践过程中，发现地方法治政府指标体系建设存在的问题并及时提出对策加以改进，增强指标体系的针对性和可操作性，逐步完善法治政府指标体系的设计和运作，这就为在全国逐步推行法治政府指标体系，构建中央法治政府指标体系提供宝贵的经验，并产生强大的示范效应。

　　（四）构建市县法治政府指标体系是落实依法治国基本方略的重要举措

　　依法行政是依法治国的核心和重点，也是实现依法治国的根本保证。构建法治政府指标体系，有利于促进政府依法行政，推进建设法治政府建设进程，是实现建设社会主义法治目标的有力保障。而依法行政的重点在于基层。加强市县政府依法行政是建设法治社会的关键。所以，构建市县法治政府指标体系成为全面落实依法治国基本方略的一项重要举措当属题中之义。构建市县法治政府指标体系，对于我国推进法治社会建设进程具有十分重要的意义。

　　四、构建市县法治政府指标体系的可行性

　　（一）理论基础：社会指标理论的研究和应用

　　20世纪60年代末70年代初，社会指标运动开始从美国走向发达国家，并得到迅速发展。自20世纪70年代以来，无论是发达国家还是发展中国家都纷纷着手建立各自的社会指标体系。国外社会指标运动传入中国，导致经济学、社会学等方面出现了社会指标热潮。通过社会指标理论的研究和应用，为建立法治指标体系提供了可能的理论基础和技术支撑。将社会指标具有的针对性、可操作性、公开性和透明性等特点应用于市县政府法治建设的评估工作，对于提升市县政府依法行政工作的效率和水平，推进市县法治政府建设进程无疑具有重大的促进作用。

　　（二）客观条件：依法行政工作已取得阶段性成果

　　构建法治政府指标体系包括两个关键步骤，一是科学选取各项量化指标，二是科学考核各项量化指标。目前，我国行政管理体制改革和政府机构改革已取得重要进展，极大的提高了政府的行政能力、管理水平以及行政机关及其工作人员依法行政的能力和水平，法治政府建设已经初具规模，这就为构建法治政府指标体系，科学设定量化指标要素提供了有利外部条件。

　　另一方面，近年来，各地政府开始在每年年初对本地区推进依法行政工作进行部署，把全面推进依法行政、落实行政执法责任制作为政府工作专项目标，并由各地政府法制部门牵头在每年年底对各地依法行政工作进行评议考核，为运作法治政府指标体系，考核评估各项指标提供了有利的内部条件。

　　（三）可借鉴经验：各地的探索和成功实践。

　　近年来，各地对出构建法治指标体系作出了有益的探索和成功的实践。2004年，江苏省开始建立“法治江苏合格县（市、区）”的考核内容及评分标准，对县市进行年度考核；2005年，中国香港特别行政区建立法治指数量度香港实行法治的情况；同年，世界银行发表《国别财富报告》，明确提出“法治指数”概念，并设计出一套法治指数来评判一国公民守法意识的意愿及对该国法律制度的信任程度。2007年，深圳市政府法制办公布了《深圳市建设法治政府总指标体系》初稿。2008年，美国律师协会联合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等律师组织在奥地利维也纳举办了“世界正义论坛”，提出“法治指数”，旨在形成一个全球的统一规范，用以衡量一个国家遵循法治的程度。[ ]2009年1月，深圳市委、市政府发布了《关于制定和实施〈深圳市法治政府建设指标体系(试行) 〉的决定》。2009年1月9日，国务院法制办发布了《关于印发〈深圳市法治政府建设指标体系（试行）〉的通知》，向全国各省、自治区、直辖市和较大的市人民政府法制办公室全文印发《深圳市法治政府建设指标体系（试行）》。2009年8月4日四川省人民政府常务会议审议并原则通过了《四川省市县政府依法行政评估指标》。

　　（四）强大动力：以政府为抓手

　　第一，法治政府指标体系以政府为抓手，由政府出面主导在整个评估中承担组织实施、考核奖惩等工作，相对而言中立性较弱，但其可以发挥的指导和督促力度较强。政府可以按照指标体系的要求进行必要的监督和管理，并采用设定目标、定期考核检查和综合评价等方式进行监管，最终如期实现建设法治政府的目标，促进社会主义法治国家的建设。正如马怀德教授所指出的，在中国这样的一个主要依靠行政主导的发展中国家，推进法治与发展经济一样，需要来自政府方面的强大动力。包括法治指标在内的较为全面的政绩考核标准恰恰能够提供这样的动力。　四川省人民政府法制办刘化军