安徽省人民政府法制办公室课题组

　　党的十八大提出了到2020年基本建成法治政府的目标。行政执法是法治政府建设的重要内容，它关乎人民群众切身利益，关乎经济社会发展环境，关乎80%以上法律法规的实施应用，现实和形势的发展都要求行政执法必须进一步做到合法、规范、文明。本课题通过实证调查，在掌握安徽省行政执法制度、执法主体、执法行为、执法监督以及执法体制改革等方面基本情况的基础上，具体分析研究了安徽省行政执法存在的基本问题，并就进一步规范行政执法行为，提高行政执法水平提出了若干对策建议。

　　一、安徽省行政执法相关方面的现状

　　课题组对安徽省45家省直机关开展了问卷调查，对滁州等五市、太和等五县进行了实地调研，涉及公安、城管、交通、文化等30多种类型执法单位。根据调研情况，近年来，安徽省行政执法体制实现了较大改变，探索创新了一些执法方式，执法规范化建设得到加强，行政执法水平实现较大提高，总体状况较好，受到了社会公众的基本肯定。

　　（一）相关法律制度建设情况。

　　行政执法的法律依据相对完备。近30年来，安徽省不断加强社会主义法制建设，截至2012年10月，省人大共制定、修改、批准地方性法规478件，现行地方性法规261件；省政府共制定、修改规章233件，现行规章158件。各地各部门也制定了一大批促进社会管理的规范性文件。这些制度的出台，有效保证了行政执法的有法可依。为维护制度的统一性，增强法的可执行性，安徽省自1997年以来，先后7次集中清理省政府规章，废止83件，宣布失效4件，修订169件（次）。各市政府共清理规范性文件3724件，废止1579件，修订104件，继续有效2086件。根据历年开展的有关政府地方性法规、规章实施效果测评，行政执法相关制度的可执行性较高，诸多不合实际、不便操作的规定得到了及时完善。

　　（二）行政执法主体建设情况。

　　安徽省近年来开展了规范行政执法主体的专项工作，目前行政执法主体基本规范。根据2006年对省直单位行政执法依据、执法职权清理确认的结果，共有省级行政执法主体72个。其中，行政执法机关42个，法律法规授权的组织30个，受委托执法的组织6个。2009年行政机构改革中，增设行政执法单位7个，撤销原执法主体单位7个。市县也积极清理本级政府各部门的执法职权，例如，合肥市清理确认本级行政执法单位共91个，肥西县确定本级行政执法单位共53个。行政机关是行政执法主体的主要组成部分，省直行政执法主体中行政机关占53.8%，阜阳市行政执法主体中行政机关占66.1%，六安市占63.5%。法律法规授权执法的组织和受委托执法的组织也广泛存在，包括行政机构的内设机构、派出机构、临时机构。具有行政执法职能的事业单位数量较多，例如庞大的城管执法系统基本上都属于事业单位性质。一些社会团体如省注册会计师协会、省残联、工会组织等，根据法律、法规的授权，也承担着一些行政执法职能。

　　（三）行政执法队伍建设情况。

　　行政执法人员总数较多，在不同的行政管理领域建有不同的执法队伍，他们承担着大量的执法与社会管理任务。全省共有行政执法人员约35万人，分布在47个行政执法部门，涉及约68个行政执法种类。按目前总人口6827万计算，全省平均每万人实际配置各类行政执法人员约达51.27人。执法人员整体素质不高，在基层一线执法岗位上具有本科以上学历的不多，学历偏低。某县工商行政部门99名行政执法人员中，本科文化程度的占34%，大专文化程度的占39%，中专以下的占27%。许多执法单位人员来源复杂，特别是一些承担执法职能的事业单位，安置了大批退伍军转人员、分流转岗人员等，在年龄、学历、专业方面往往都不适应执法职责需要。一些执法领域人员力量薄弱，在基层情况尤为突出。注重加强资格认证和培训管理，制定了《安徽省行政执法人员资格认证和行政执法证件发放管理办法》，十余年来，每年培训执法人员约2万人，经考核发放各类执法证件约17万个，加上公安等由部委制发的执法证据，已初步实现全员执证上岗。

　　（四）行政执法程序执行情况。

　　各地各部门认真执行有关行政执法程序的规定，制定了一系列制度。省政府先后制定了《行政执法人员基本行为规范》、《行政处罚听证程序规定》、《实施行政许可若干规定》、《实施罚款决定与罚款收缴分离规定》、《关于进一步加强和改进城市管理文明执法工作的通知》等规章和文件。省公安、交通、工商、国土等大多数部门都制定了规范行政执法程序的文件，其中《安徽省交通行政执法规范》是全国交通系统第一个体例相对完整的执法程序规程。公安机关则普遍推行《公安机关执法细则》。各市均建立了行政处罚、行政许可案卷评查标准等。行政执法操作流程公开透明，目前，全省16个市和42个省直部门基本完成行政职权清理、行政职权目录编制、流程图绘制工作，职权范围、权力运行流程得到明确，同时通过向社会公示。执法文书规范化水平不断提高，公安、交通、建设、工商、税务、质监等部门实现了统一行政执法文书，其中公安、税务部门实现了文书电子化管理。各市同一系统内行政执法文书格式大部分都得到统一，省政府法制办综合各执法领域特征，制定公布了一整套标准化执法文书，促进了全省执法文书的统一、规范。

　　（五）行政执法体制改革开展情况。

　　近年来，安徽省从根本出发，尊重客观，统筹布置，持续推进，在综合执法、相对集中行政处罚权、执法权向乡镇延伸和审批制度等方面实施改革，取得显著成效。

　　1.综合执法改革实现长足进展。

　　农业领域的综合执法改革开始于1999年。全省各级农业部门着力构建统一规范的农业行政执法新体制，对原有执法机构、人员和职能等进行整合，成立农业综合执法机构，统一行使处罚权，改变了内部多头执法、重复执法状况，解决了执法力量薄弱和执法资源浪费问题。截至2012年上半年，已有9个市、80个县区开展农业综合执法，占市及县区的比例分别达62.5%、75.5%，共成立综合执法机构114个（市级11个，县级103个）。自2006年至2012年10月，共有21个县、1个市开展了林业综合行政执法改革，组建了综合执法机构，例如，黄山区2006年组建区林业综合行政执法大队，统一受理查处原由47个林业行政执法单位分散负责的林政案件，执法人员从165人减少到53人（核定编制75名），精简了67%。改制之后的半年内受理各类林业行政案件412起，查处411起，结案率达99.8%，体现了精简、高效、统一。2010年，安徽省推行文化市场综合执法改革，所有市县文化、广电、新闻三个部门合并为一个文化责任主体，市县文化市场综合执法机构挂牌组建，统一对文化、广电和新闻出版市场开展管理和服务，减少了执法主体数量，理顺了监管体制，整合了部门资源，显著提高了执法效率。

　　2.相对集中处罚权取得突出成绩。

　　2002年以来，安徽省积极探索推进相对集中行政处罚权工作，2006年出台了《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》， 2010年出台了《关于进一步做好相对集中行政处罚权工作的若干意见》，加快推进该项改革。截至2012年10月，16个市和62个县（市）均已开展此项工作，城管领域相对集中处罚权改革实现市县全覆盖，走在全国前列。各地普遍成立城管行政执法局，统一行使原来分散在城建、环卫、公安、环保等七家主管单位管理与执法权，改变了多头管理、力量分散等状况。

　　3.执法权向乡镇延伸初见成效。

　　为破解基层执法缺位、管理空白等问题，安徽省2008年在肥西县试点，县农委等七个部门与各乡镇园区签订行政执法委托协议，委托各乡镇园区在辖区内代行日常监督检查权、违法行为制止权、调查取证权等执法权。来自县各乡镇园区的120多名工作人员经过执法培训、执法资格考试，成为全省首批乡镇综合执法人员。肥西试点之后，霍山县、当涂县、宁国市、黄山区等地相继开展了行政执法权向乡镇（工业园区）延伸试点工作。

　　4.行政审批制度改革不断推进。

　　安徽省不断完善行政审批制度，十年来实施了六轮改革，省一级行政审批项目由1300多项减少到320，总精简率达75%。在精简审批项目的同时，开展了以流程再造为核心的审批方式变革，减少审批环节，并集中统一受理审批事项。2011年，省直35个单位、621个审批事项（占省级行政审批事项85%以上）、146个公共服务事项进驻政务服务中心，同年政务服务中心窗口受理各类办件80.7万件。2012年，省住建厅、工商局等14家省直部门的行政审批办公室在省政务服务中心集中挂牌，标志着省政府部门行政审批权相对集中改革试点取得阶段性成效。各挂牌单位按“两集中、两到位”要求，通过审批流程再造，行政审批事项办理总体承诺时限压缩1/5以上。2012年清理改革后，所有保留项目全部进入服务中心。各市也多次开展审批事项清理，减幅平均超过50%，并积极创新审批服务机制和方式，截至2011年底，16个市、62个县、18个区、1293个乡镇街道成立了政务服务中心，1.05万个村建立了便民服务点，实行全程代理、并联审批、超时默许、一费清、一表制、一卡通、行政审批专用章等行之有效的制度。

　　（六）行政执法责任制度及监督情况。

　　各级均建立专门的执法责任制度，省级层面先后制发了《安徽省行政执法监督条例》、《安徽省人民政府行政问责暂行办法》、《安徽省行政执法责任追究暂行办法》、《安徽省行政执法人员基本行为规范》、《关于进一步改进和规范行政执法工作的意见》等一系列地方法规、规章和规范性文件，对执法监督提出制度规范。各市也纷纷出台了相关规范性文件，如《芜湖市行政执法责任制实施办法》、《六安市行政执法过错责任追究暂行办法》等，公安等执法系统制定了《安徽省县级公安机关执法质量考评办法》等监督考核制度。省政府及各地每年都实施行政处罚等执法工作常态化检查。省内执法单位均向社会公布了举报电话等，并指定专门机构和专人负责。自1996年起各市和大部分县区均建立起了特邀行政执法监督员制度。一些地方积极创新监督方式，例如，铜陵市2011年制定了《行政执法人员不良执法行为记分管理办法》，首创对执法人员实行记分制管理；公安系统推行法制员制度，开展执法示范单位和执法办案能手省、市、县、基层所队“四级同创”活动。

　　二、安徽省行政执法中存在的问题

　　行政执法领域尚存在诸多问题，体制不尽完善，机制不尽合理，执法行为不够规范、文明。这其中既有客观的原因，也有主观的原因；既有制度性因素，也有执行性因素，值得分析探讨。

　　（一）执法依据的健全性不足。

　　目前，行政执法所依据的法律法规在健全性上仍有不足，还存在诸如法律法规滞后、新旧法衔接不畅、一些标准缺失或模糊等问题，造成一些具体执法工作依据不足或难以操作。比如保健食品、化妆品、网络交易等领域的相关监管法律法规至今尚未出台，形成监管缺失；在环境执法领域，相关单行法律的颁布时隔较长，对于新型环境违法行为查处的不适应性日渐突出；由于缺乏食用油安全标准，造成食用油安全执法无章可循等。法律与政策的衔接上也存在一些问题，例如一些地方政府为了招商引资，推出了一些税收优惠政策，但这些政策有些和法律法规有冲突。造成以上问题的原因主要有：法的稳定性与经济社会快速发展之间的矛盾因素，地方配套立法的滞后因素，一些立法缺乏前瞻性的因素等。

　　（二）执法主体设置不尽合理。

　　目前仍存在大量事业单位性质、主要使用事业单位编制的执法主体，形成主体不规范问题。一些领域由于监管职责分配不尽合理，导致主体责任不清、交叉执法、执法扰民、执法不力，也为执法争利留下了空间。问卷调查中，省直职能交叉单位占被调查省直单位的比例达42.9%。比如食品安全有九个部门负责，多头监管，衔接不畅，有利则相争、无利则推诿。其他如噪音污染管理、个体户经营管理、招投标管理等领域也是如此。一些管理部门将管理职责分析过细，下设多个执法主体的做法也导致了高成本、低效率的问题。执法资源分配有待优化，目前省级层面保障较强，市级次之，县级最弱，而实际上大量的行政执法活动都是由市、县级行政执法机构来完成，资源配置状况与基层社会管理的实际需求不相适应。

　　（三）执法行为规范性有待加强。

　　目前，在行政执法过程中，不作为、乱作为的情况还依然存在，选择性执法、运动式管理，在一定程度影响了执法的公正性；执法不文明、执法方式简单粗暴、执法随意性大等情况还在一定程度上影响政府的形象。究其原因，一是受经济发展水平的制约，二是思想认识不到位的因素，三是执法人员素质不足的因素，四是执法谋利的因素。特别是受部门利益思维的影响，对一些“有利”的领域，执法部门争着去管，而对一些“无利”的领域，则往往消极对待、相互推诿。偏重收费罚款，造成了以罚带养、以罚代管等不良倾向。一些素质不够的执法人员不给好处不办事，给了好处乱办事，吃拿卡要现象在一些地方还比较突出。

　　（四）执法程序的执行不够到位。

　　在程序方面不同程度的存在一些问题，主要有不表明身份、重大行政处罚案卷未经集体讨论决定、采取行政措施不当、处罚随意性大、不遵守罚缴分离制度、卷宗归档不规范，等等。造成不规范甚至违法的原因主要有：少数行政执法人员重实体、轻程序，过于注重执法的结果，而忽视获得这种结果过程的合法性，包括搜集与审查证据方面的不规范；部分执法人员程序意识不强，对于严格履行合法程序的重要性认识不足，历来的复议、诉讼案件中，办案基本正确而程序上存在瑕疵的情况屡见不鲜；有些执法依据不统一，个别条文可操作性差，过于原则或自由裁量幅度过大，把握困难。

　　（五）执法监督与责任追究力度不够。

　　目前行政执法中时常暴露出来的权力滥用、腐败、行为不规范等种种现象，都与行政执法监督力度不够、责任追究落实不到位有着直接关系。执法监督不能发挥实际效果，责任追究流于形式，行政执法就难以实现规范。究其原因，一是受外来干扰因素的影响，比如领导讲情、执法人员的亲朋好友说情因素的干扰；二是受经济等利益的影响，一些执法人员经受不住考验、抵制不住物质诱惑，对执法对象随意从宽处理；三是监督机制不完善的因素，导致监督不力，有违不究，究而不严，监督制度形同虚设，执法规范性得不到提高。

　　三、加强和改进安徽省行政执法工作的对策建议

　　加强和改进行政执法工作，需要进一步树立科学执法理念，深入推进执法体制改革，大力提高执法队伍素质，强化执法监督，降低执法成本，实现依法、规范、文明执法。特别应在执法队伍集约化、执法任务分层化、执法机构行政化和群众参与常态化等方面下好功夫。

　　（一）完善行政执法依据。

　　进一步完善相关法律法规，突出解决好行政法律法规不统一、职权配置不合理、操作性规定不明确等问题，根据安徽省经济社会发展实际，及时制定配套规章，形成规定衔接科学、职权配置合理、操作明晰简便的制度基础，从源头上避免政出多门或监管缺失、脱节。加快研究出台有关综合行政执法、相对集中处罚权、相对集中许可权等方面的地方性法规和政府规章，巩固体制改革成果，依法解决体制改革中出现的一系列问题。

　　（二）深化执法体制改革。

　　继续深化在文化、农业、林业等领域内的综合行政执法改革，进一步拓展改革的领域范围。对处于同一个部门主管，具有多个同类执法机构的领域，例如交通、资源、环境、食品药品安全、卫生等，均可开展综合执法改革。适时推行跨部门综合执法，如招投标活动管理等方面。探索开展园区综合执法，普遍推进执法权向乡镇延伸。进一步理顺省市县三级执法机关权能配置，执法重心向市县特别是县区下移。创新执法模式，加快信息化建设，建立信息共享机制，运用科技手段提高执法效能，降低执法成本。

　　（三）规范执法主体建设。

　　在进一步清理各级行政职权中加强行政执法主体设置的规范性，对一些职能权限不明确、相互交叉的行政执法领域，重新划分管理权限，做到赋权明晰、责任到位。一些内部分工过细、多种执法机构并存、执法职能交叉的部门，应大力进行内部机构重组。省级以下人民政府及其有关部门不得擅自变更行政执法主体。开展对受委托执法机构的清理，加快事业单位分类改革。加强执法保障，杜绝执法行为与经济利益挂钩现象，执法力量、经费保障应向市县倾斜，着力提高基层执法人员待遇。

　　（四）规范行政执法行为。

　　将队伍建设摆在首要位置，严把入口关，从年龄、学历、专业等多方面考虑，建立起结构合理、素质优良、战斗力强的执法队伍。严格按照行政执法人员资格管理规定实行常态管理，杜绝临时人员承担行政执法任务现象。行政执法人员业务培训应经常化、制度化，教育培训经费列入年度预算。加强作风建设，增强服务意识，严格规范执法监督，坚持做到执法时语言文明、举止得体、方式得当。突出加强执法程序化建设，规范执法证据等行为。

　　（五）落实执法责任追究。

　　加强行政执法监督制度建设，理顺各执法监督主体间的关系和职责。强化上级行政机关对下级行政机关的层级监督作用，将人大、政协监督权进一步程序化，行政机关应当自觉履行人民法院依法作出的行政判决和裁定，并不断从中总结经验教训。科学设置投诉受理机制，突出社会监督、媒体监督的“倒逼”作用，及时发现并纠正行政执法中存在的问题。突出加强对投诉、举报情况的查处落实，严格执行投诉处理结果反馈制度。切实落实责任追究，维护执法严肃性，对于玩忽职守、丧失执法原则的执法人员必须查处到位。

　　（六）发挥人民主体作用。