城市管理是一项长期性、系统性、基础性工程。随着我国市场经济体制改革的深入、城市化进程的加快、市民生活水平的提高以及法律意识的增强，城市管理综合执法面临着诸多新情况、新问题和新矛盾。在现行体制下，全面贯彻落实科学发展观，正确把握综合执法的规范化、市场化、社会化和科学化改革方向，准确剖析当前工作中存在的问题，进一步创新思维、增强服务意识，探讨有效对策，创新城市管理综合执法体制，构建城市管理综合执法长效机制势在必行。本文以调查郧县开展相对集中行政处罚权为切入点，对城市管理中的行政执法加以粗浅研判，以期抛砖引玉，解决一些问题。

　　一、郧县综合执法局成立的背景

　　1996年10月1日实施的《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”自1997年以来，全国各地省、市、自治区、直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作，并取得了显著成效。 2002年8月22日国务院作出《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），2002年10月11日国务院办公厅转发了中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》（国办发[2002]56号），该意见从充分认识清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法试点工作的重要意义、试点工作的指导思想和原则、试点的基本内容、试点的组织实施等四个方面提出了意见。为切实推进依法行政工作，适应新形势下经济跨越式发展的需要，从2002年9月起，郧县县委、县政府在广泛调查研究的基础上，积极探索创新城市管理中行政执法体制。

　　(一)以规范河砂管理为试点，成立汉江河砂联合管理执法大队

　　2002年以前，郧县的矿产资源管理实行的是各职能部门自我管理为主的体制，这种管理体制对保护矿产资源、维护矿产资源正常开采秩序曾发挥了重要作用。但随着形势的发展，其弊端也日益显现，主要表现为职责交叉、多层执法、多头执法、执法扰民、重权轻责等问题。矿产资源开发中无证开采、私挖滥采、争夺采矿权、破坏生态环境以及忽视矿山安全的问题日益突出，损害了执法队伍形象，影响了经济发展和社会稳定。为适应新形势下矿业经济跨越式发展的需要， 2003年3月成立了郧县汉江河砂综合管理委员会，分别从县国土、水利、交通、海事、工商、地税、国税、财政等相关部门抽调人员，组建了“郧县汉江河砂联合管理执法大队”，负责汉江郧县段河砂开采运销中涉及的一切行政管理事务。县公安部门在联合执法大队设置了警务室，配合执法大队开展河砂开采、运销环节的监督、管理和税费征收工作。

　　(二)推广河砂管理经验，成立矿产资源管理联合执法大队

　　郧县汉江河砂综合管理的成功经验，得到了省、市政府及上级政府法制办、编办等部门的好评和支持，中央、省、市等多家媒体曾报道予以肯定。以此为契机，郧县把这个经验推广到全县的矿产资源管理上。

　　1、慎重决策，组建机构。2004年初，郧县县委、县政府经过多次集体研究，决定对全县的矿产资源按照河砂的管理经验实施综合监管。在涉及矿产资源管理的各部门及县人大代表、政协委员积极参与下，出台了《郧县矿产资源开发管理暂行办法》，并于当年8月份成立了“郧县矿产资源管理委员会”，从有关部门抽调高素质执法人员成立了“郧县矿产资源管理联合执法大队”，由执法大队负责对全县矿产资源实施联合监管。

　　2、建章立制，规制权限。一是建立矿产开采准入制度。为规制矿产开采和矿产监管权限，县政府出台《郧县矿产资源开发管理和联合执法实施办法(试行)》，对矿产开采审批实行矿管委集体会审制度，由各成员单位依法对采矿权申请人提交的包括国土、工商、安监、环保、水利、林业等方面的资料进行审查。审查合格的，县国土局依法作出矿区开采范围批复，县环保局依法对其环境影响进行审查，县林业局依法为其办理《林地使用权证》，县水利局办理水土保持许可证，安监局提出安全生产审查意见。二是严格执法权限。执法大队具体负责全县金矿、大理石矿、铜矿、铁矿、河砂5类矿种的综合管理，但其自身没有独立的执法主体资格，其执法权限分别源于参与联合执法的国土、水利、工商、环保、安监、海事、林业等部门。三是完善矿山安全监管体制。建立了相关职能部门、执法大队、乡镇、监管员的四级联动安全生产监管网络体系。四是建立了矿山安全巡察机制。执法大队专班专人全天侯巡察于各采矿点，一旦发现有安全隐患存在，立即下达安全隐患整改通知书，对限期整改不达标或不整改的实施关闭处理，努力消除矿区的不安全因素，把安全责任事故降到最低程度。

　　3、加强整治，规范秩序。一是以规范秩序为抓手，专项整治。为规范矿产开发秩序，联合执法大队先后组织开展了十余次较大规模集中整治活动，保持了打击非法采矿行为的持续高压态势，对各种非法开采现象有针对性、阶段性地进行整治，非法采矿现象得到有效遏制，矿产开发开采秩序得到了进一步规范。二是规范核征机制。2006年，郧县制定了《郧县矿产资源税费联合征管办法》，明确了新的税费征收标准及税费征管机制，并对部分矿山开采企业实行量化管理，根据实际情况及时调整征收标准，确保了税费征收工作顺利开展。三是整治、征收双管齐下。在平时的核收工作中，执法大队坚持整治、征收两手抓，两手硬的原则，以整治促进征收，以征收体现整治，实现了对矿山矿业的管理。

　　(三)以机构改革为契机，成立郧县综合执法局

　　早在2006年，郧县曾经向省编制部门、省政府法制办请求建立矿产管理综合执法局，加大矿产资源与城市管理综合执法力度。但因时机尚不成熟，未能成功。2010年，县委、县政府紧紧抓住地方政府机构改革契机，经省、市编制部门批准，于2010年5月25日正式成立郧县综合执法局。

　　1、抓住机遇，成立机构。根据国务院、省政府要求市、县政府限期完成城市管理、文化行政管理领域的相对集中行政处罚权工作，总结郧县城市管理和矿产管理工作的经验，在广泛征求有关部门和社会各界的意见后，县政府拟订了《郧县开展城市管理与矿产管理领域相对集中行政处罚权试点工作方案》，先后经县委常委会、县政府常务会议讨论通过分别形成专题会议纪要，征求县人大常委会意见，成立了以县长为组长、常务副县长为副组长，县政府相关部门为成员的开展相对集中行政处罚权试点工作领导小组。

　　2、组建队伍，明确职责。一是组建队伍。按照“人随事走”的原则，以现有城建监察大队、规划监察大队人员，和县国土资源、水利水电、林业、环保、安全生产监督等机关派驻县矿产资源综合管理联合执法大队的人员为基础，在不增加全县行政、事业人员编制总额的前提下，调整、配备、组建综合执法局行政执法队伍。按照三定方案，综合执法局内设执法监督股、规费核定征收等业务股，设城市规划执法、城市管理执法、矿产管理执法、文化市场执法和机动执法直属大队。二是明确职责。根据《省人民政府关于加强市县政府依法行政的实施意见》(鄂政发(2008)59号)、《省人民政府法制办公室关于进一步做好相对集中行政处罚权工作的通知》(鄂府法办[2009]4号)等文件规定，在按程序报经省政府批准后，综合执法局在全县范围内行使法律、法规、规章规定的城乡规划管理领域的全部行政处罚权；在县城规划区内行使法律、法规、规章规定的除规划管理外其他城市管理领域的全部或部分行政处罚权；在全县范围内行使法律、法规、规章规定的矿产管理领域的行政处罚权，履行相关行政征收职责。郧县综合执法局通过内设股室和成立直属大队，合理设置机构，明确内部各部门职责，加强各股室、直属大队之间的联动，有效推动了综合执法工作的顺利开展。　

　　二、郧县综合执法局工作成效

　　经过艰难探索，在备受争议中成立的综合执法局，因领导的高度重视而深受鼓舞，该局自成立以来紧紧围绕郧县县委、县政府中心工作，立足业务职能、服务全县大局，自觉接受郧县人大的法律监督和工作监督，从群众关心、社会关注的问题着眼，努力为经济社会发展营造良好环境，效果明显而备受赞扬。

　　（一）整治市容秩序，明显改善居住环境

　　1、错时上下班与重点值守相结合，有效规范城区经营秩序。以“城管风暴”和“四城联创”为契机，发放《告流动商贩及固定商户规范经营书》、《致居民的一封信》等宣传资料，劝说教育占道经营、流动摊贩，开展市容集中整治，有效规范了城区主次干道经营秩序。

　　2、严格审批与拆除规范相结合，有效推进立面广告整治。通过对新安装立面广告严格审批、统一规划、集中规范，拆除违规广告招牌、遮阳棚，有效推进户外立面广告整治。

　　3、清理与清洗相结合，户外广告治理成果显著。对于城区乱贴乱画的野广告，定期清除、清洗、覆盖。当场发现乱涂乱画者，制止、说服教育并依法处理。追呼野广告电话号码，根治城市“牛皮癣”。同时，增设户外广告栏，规范户外广告。

　　4、落实“门前三包”与“专项整治”相结合，沿街容貌明显改观。通过签订个体工商户“门前三包”责任书，安装“门店门前三包责任公示牌”，开展对 “六小”行业、广场夜市、校园周边环境的治理，对违法违规者下达整改通知书，拒不纠正者，依法立案查处，沿街容貌明显改观。

　　5、监管与治理相结合，细颗粒物排放得到有效控制。通过发放《渣土砂石运输管理规定宣传册》、张贴政府宣传公告牌、在滨江北路二桥头投入40余万设立了自动冲洗站，免费清洗渣土车， 严把渣土生产“出口”、坚守道路运输“路口”、监视渣土倾倒“入口”，做到了建筑工地有围挡，渣土运输车辆有密闭，严防带泥上路，道路扬尘得到有效管理，有效控制了细颗粒物排放。

　　（二）坚持打防并举，违法建设明显遏制

　　1、严查小区违规建设行为。综合执法局成立以来，严格按照县委、县政府“一江两湖四区六镇”的规划布局，坚持宣传引导、巡查管控，严查违规建设，确保县委、县政府决策落实。

　　2、严打私搭乱建行为。对规划控制区域的私搭乱建行为，发现一起，拆除一处。三年来，共组织大小规划执法行动230余次，拆除面积6246.6平方米，查封施工现场17处，查封住房56套，没收未批私建楼房一栋，整改违建隐患56处；查处私搭乱建456处，面积22886平方米，协助南化、鲍峡、谭山等6个重点集镇查处规划区违法建筑63处。

　　3、全力服务重点项目。在服务工业园区建设上，组织开展了大规模集中拆除行动，2011年8月9日，组织近400人，对开发区蔡家岭村、长岭沟村、二道坡村等91处、4012.61平方米违法建筑实施了强制拆除。据统计，在服务十堰滨江新区核心区建设上，组织大小拆除行动40余次，仅2012年3月29日，就拆除长岭经济开发区违法建房147处、5582平方米；在服务柳陂商业街拆迁上，2013年3月1日至8日，全局出动，连续作战一周，全程协助，保障了项目实施。

　　（三）落实打非治违，违法开采明显减少

　　按照“国家级清洁水源地、生态型健康滨水城”的目标定位和“生态郧县”建设要求，加大违法开采打击力度，坚决发现一处，打击关停一处。三年来，综合执法局通过详细摸排、严格审批、密集巡查、严格整顿，组织矿管集中执法行动，强行拆除采矿设施、工棚，暂扣、没收采矿设备，取缔非法采选金矿点，炸毁非法炼钒设备，强力维护了矿产资源开采秩序。

　　（四）开展专项整治，文化市场明显规范

　　 按照“文化大发展、大繁荣”的要求，三年来，郧县综合执法局统筹兼顾，一方面加大文化市场监管检查力度，另一方面全力促进文化自觉自强，推进全县文化市场繁荣。形成了文化执法制度体系，制订了《文化大队执法人员行为规范“十不准”》等50多项规章制度，对举报、检查、立案、调查、处罚、结案等各个环节做出了严格规定；完善了全县网吧、娱乐场所警示标志，安装了电子监控软件，对网吧经营活动进行实时监管。针对网吧、书店、景区等经营单位的性质和特点，分别一周一巡查、一月一巡查、一季一巡查，并聘请了“五老”组成的文化市场社会监督员，对文化市场经营单位进行动态监督；开展了节假日期间文化市场安全生产大检查、校园周边环境综合整治、扫黄打非、教辅教材专项检查、四城联创集中整治、迎“双考”专项整治、暑期专项整治、广电网络市场专项检查、文化市场专项保障等专项行动，有效地规范了文化市场的活动。

　　三、郧县综合执法体制的亮点

　　从全国来看，郧县成立综合执法局是城市管理中行政执法体制的一个创新。其亮点表现在：

　　（一）理顺执法体制，明确部门职责

　　1、明确执法主体资格。由于郧县原矿产资源联合执法大队的人员来自各相关行政机关，其自身没有独立的执法主体资格。根据法律规定，执法时必须以相关行政机关名义进行，执法工作不便，执法力度不强，执法效果不佳，实际上 “联而不合”。综合执法局成立后，在矿产资源、城市管理、规划管理、文化管理领域实施相对集中行政处罚权，明确了上述领域的行政处罚权主体，建立起“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的行政执法体制，理顺了各职能部门之间的关系，避免了多头管理、重复管理，解决了多头执法、多层执法、执法扰民、重权轻责等行政执法中的顽症。

　　2、明确部门职责。就矿产管理而言,涉及国土、水利、工商、环保、安监、海事、国税、地税、林业等部门，日常监管中呈现出职责不清，执法推诿扯皮，有利的事争着上、无利的事都不管等问题。综合执法局成立后，根据省、市政府的批复，明确了职责划分，在实际操作中有了更明确的依据，同时执法人员也增强了责任意识。

　　3、实现审罚分离。在矿山、规划、城管、文化等领域，原管理部门既履行审批职能又负责监管职责，出现既当运动员又当裁判员的监督缺失局面。通过机构改革把原管理部门的监管职责分离，成立专门的执法机构，解决原管理部门无力管、不愿管的状况。

　　（二）精减执法人员，整合执法力量

　　通过机构改革组建县综合执法局，大大减少了冗员，同时在执法工作中加强统一组织调配，增强协同联合执法，实现了执法力量的集中整合。

　　1、执法人员数量大大减少，执法质量大幅提升。以矿管大队为例，2004年组建的“郧县矿产资源联合管理大队”有工作人员37人，新成立的综合执法局矿管大队现有执法人员14人，却承担了比原来更多的任务。

　　2、执法能力大大增强，执法效果大大提高。作为机构改革的一个重要亮点，综合执法局成立后，充分发挥综合执法优势，根据执法工作需要，随时组织机动调度。各大队日常按照自己职责进行执法工作，遇有重大、疑难问题，及时、统一、灵活组织调配各大队执法人员，在很短的时间内可组织100多人的执法队伍，快速出击，应对突发事件，大大提高了行政强制的执行力，助推依法行政工作的顺利开展。

　　（三）节约执法成本，提高执法效率

　　通过机构改革，将城市管理、规划管理、矿产管理、文化管理领域的多支执法队伍统一到一个部门管理，既节约了执法成本，也提高了执法效率。以前，在矿产资源管理领域，汇聚了安监、国土、水利、环保、交通、林业、海事、工商、地税、国税、财政等部门，各部门为履行执法监管职能，投入了大量人员、车辆等人力、物力，执法成本增加，执法资源浪费，执法效率低下。综合执法局成立后，一个明显的变化就是一个部门解决了过去多个部门才能完成的任务，执法成本大大减少，效率明显提高。

　　四、郧县综合执法工作存在的问题

　　郧县的综合执法工作虽然是城市管理中行政执法体制的一个创新，也取得了显著成效，但工作中因体制不顺而倍感危机，因面临各种矛盾和问题而倍感压力。具体表现如下：

　　（一）体制不顺归口难

　　1、体制设置不顺。由于法律授权不明，综合执法机构虽然设立了，但备受争议。不论从法律规范角度还是行政管理角度都有先天不足，部门设立缺位，法律规定缺失。综合执法机构没有直接对口管理的上级行政主管部门，一些原职能部门的上级部门不适应郧县综合执法改革，工作理念、思路、方法上不能与时俱进，到基层检查指导工作时，不习惯、不乐意到综合执法部门去，综合执法部门没有认同感和归属感。综合执法局工作中遇到问题时，没有可以请示、汇报的上级行政主管部门，缺乏上级主管部门适时而权威的指导，时常处于被动地位。

　　2、行政复议归口难。行政复议是行政相对人权益救济途径之一。行政相对人对城市管理中的行政执法行为不服，提起行政复议时，时常因找不到直接对口管理郧县综合执法局的上级行政部门，而放弃提起行政复议，选择直接到县人民政府上访或者向县人民法院提起行政诉讼。这既增加信访工作量，也增加了当事人的诉累，不利于服务型政府的建立。

　　（二）监管职责理顺难

　　根据《省人民政府关于郧县开展相对集中行政处罚权工作的批复》（鄂政函[2010]322号）的规定，综合执法只是相对集中了原行政机关的部分行政处罚权，其它行政监管等权力应仍由原行政机关行使，但是行政监管权又和行政许可、行政处罚权息息相关，行政许可部门需要对被许可人进行行政监管，监督被许可人从事行政许可事项的实施情况，尤其专业技术方面监管事项，更需要许可部门的专业技术科室，利用专业技术手段进行行政监管、检查。行政处罚部门也需要对行政相对人进行行政监管，通过行政监管及时发现并制止违法行为，对应给予处罚的违法行为立案查处。但在实施过程中，哪些类型的行政监管由原行政机关行使，哪些由综合执法机关行使，没有清楚地区分开，造成综合执法部门对专业技术比较强的监管事项无法监管到位，原行政机关的专业技术力量闲置等现象。如，矿山安全生产、越界开采等方面，就需要专业技术人员、专业技术设备等条件才能进行有效监管。

　　（三）法律缺失配合难

　　行政处罚权相对集中后，原有关行政执法部门不得再行使已由一个行政机关统一行使的行政处罚权；对综合执法的行政机关依法履行职责的活动，有关行政执法部门要积极支持、配合。但从郧县的实际情况看，综合执法试点工作还是遇到了较大阻力。《行政处罚法》关于一个行政机关可以集中行使其他行政机关的行政处罚权的规定，与有关单行法律、行政法规规定的行政处罚实施主体发生冲突。一些部门从本位主义出发，存在着一种“不买账”现象，造成在信息共享和执法配合方面不够顺畅，有的部门对已有的行政管理信息该共享的不共享，该通报的不通报，给综合执法活动造成一些不必要的困难和阻力。尽管如此，综合执法局仍然履职尽责，迎难而上，倍加努力。

　　五、城市管理综合执法工作的路径选择

　　城市管理中的综合执法工作是一项复杂的系统工程。要想使综合执法工作依法、健康、有序、高效开展，理念要先行，体制要完善，机制要转变，法制有保障，技术有支撑，相互需配合。

　　（一）强化执法理念

　　城市管理综合执法活动与人民群众打交道多，涉及人民群众的切身利益。行政规划、行政征收、行政处罚、行政强制等行政执法行为，具有突出的行政单方性和强制性。近年来，一些地方发生的强制拆迁以及随意征收、征用侵犯公民合法财产，而不给予合理补偿等问题，已凸显行政执法 “刚性”管理诟病，引起社会广泛关注。这些纠纷中，行政执法主体不适格、强制措施不合法，侵犯行政相对人合法权益，造成行政机关与行政相对人关系紧张，严重影响人民政府的形象。随着市场经济的不断完善，民主法治日趋健全，公民权利意识不断提高，公民对民主执法的要求越来越高，政府进行城市管理要体现权力的本源性，不应以“主人”的身份“管理”人民，而是受人民委托按人民意愿为人民办事。执法权力的行使手段需要从主要依靠强制向主要依靠行政相对人的合作转变，行政活动的具体方式需要从“刚性”向“柔性”转变。为此，我们应当强化执法理念的教育和转变，坚持法律至上理念，坚持严格、公正、文明执法，坚持惩戒和教育相结合。

　　（二）理顺管理体制

　　1、成立上级主管部门。通过机构设置整合综合执法资源，成立综合执法局上级主管部门，解决体制不畅带来的综合执法被动、行政复议归口难等问题，解决一些专业执法问题，彰显综合行政执法的威严，同时让行政相对人有顺畅的行政复议救济渠道。

　　2、强化内部管理体制。综合执法工作的有效推进，需从内部入手，对综合执法局的功能进行科学定位，严格按照“三定”方案，努力探索规范高效的管理体制，合理设置内部机构，确保各科室、各直属大队职责明确，形成管理高效，监督有力的内部管理体制。

　　（三）转变管理机制

　　创新管理方式,转变管理机制,是当前摆在城市管理综合执法工作面前的一道待解难题。合理分配管理和执法的功效、合理区分部门和行业管理的职能重点，着眼于既发挥综合执法的协调性、灵活性和综合性特点，又调动行业管理的积极性,充分发挥行业管理的技术优势，依托行业优势建立一个高效协调、运转和谐的衔接机制，是解决城市管理综合执法工作的良方。建立综合执法与行业管理之间科学、有效的沟通运作机制，探索行业管理与综合执法之间既联系又独立的运作机制，建立疏堵结合、以疏为主的长效管理机制，建立城市管理综合执法评估机制、监督机制和反馈机制，建立执法队员能进能出、干部能上能下的人才流动机制，是推进城市管理综合执法工作的有效途径。

　　（四）提供法制保障

　　执法的有效性是基于执法的合法性。综合执法法律地位的确立以及综合执法工作的顺利开展，需要加快调整完善授权方式，以确立综合执法机构的法律地位为核心，以创新综合执法管理方式为抓手，以清理修订相关的法律、法规、规章为配套，建立一套较为科学可行的综合执法法制保障机制。制定综合执法方面的法律法规，进一步确立综合执法队伍的法律地位、执法方法、和执法程序等。对现有的涉及城市管理综合执法的有关专业执法依据进行全面清理，并按照权责利的统一要求进行完善，为构建专业管理相对集中、综合管理重心下移的工作机制整合综合执法资源，为实现高效综合执法提供有效的法制保障。

　　（五）提供技术支撑

　　在强化法治理念、理顺管理体制、转换管理机制和提供法制保障的前提下，城市管理中的综合执法还需要一定的技术来支撑，需要加强对信息技术的运用，建立城市管理、综合执法监察信息系统，加快城市管理信息化进程，实现城市管理的现代化、科技化，提高城市管理的透明度、完善高效快速反应机制，提升城市管理综合执法水平。从目前郧县全面实行综合执法的情况看，技术方面仍需通过相关途径予以支持：一是建立城市管理综合执法信息监察指挥系统；二是建立具备本县城市管理监察工作全过程电子化管理功能的综合执法监察信息局域网；三是建立能实施现场无线监控和视频数据大量实时传输的网络体系；四是能充分利用网络平台，与有关部门合作，将城市管理、综合执法信息适时共享。

　　（六）加强协作配合