在我国广袤农村大地上,一场牵涉利益最大、最为复杂的社会变革——新一轮农村土地制度改革正在进行。

　　十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出,要赋予农民更多财产权利,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。

　　1月16日,国土资源部法律中心、中国政法大学民商经济学院举行“农村土地流转法律制度改革研讨会”,并发布《城镇化进程中农村土地法律与银行金融服务研究报告》。《报告》指出,中国现有的农村集体土地制度成为城镇化、农业现代化的最大障碍,要进一步推进城镇化、农业现代化的关键即是农村土地改革,特别是农村宅基地制度改革。

　　来自2014年全国国土资源工作会的消息显示,农村宅基地管理制度改革,将和征地制度、集体经营性建设用地入市一起,成为国土资源部今年进行的农村土地制度改革主要内容。

　　农村宅基地,成为这场土地制度改革中的重点。

受限使用权难保财产权

　　在我国,宅基地特指用于农村居民住宅建设的集体土地。农民的宅基地及其上的房屋实则包含了三项权利:集体对宅基地的所有权、农民对宅基地的使用权和农民对宅基地上房屋的所有权。

　　在各类土地权利中,宅基地使用权在流转方面几乎是受法律政策限制最为严格的:禁止城市居民购置宅基地,只允许村民在本村范围内流转宅基地使用权,严格限制超过该范围的宅基地使用权转让和抵押。

　　《报告》指出,由于农民在宅基地上建造的房屋无法产权化,农民房屋的财产所有权权能受到限制,进而限制了农民房屋财产的经济功能,如抵押、担保等,农户的房屋财产权益无法在经济上充分实现,不能进入社会财产增值体系和流动体系,不利于农户房产增值及实现增值收益,不利于保障农民的财产权益。

　　在我国的城镇化进程中,法律对于宅基地的流转限制已显露弊端,较为普遍的现象就是“空心村”的出现——大批农民进城,农村出现了宅基地闲置现象,而且距离城市核心区越远,空心化程度就越高。

　　中国社科院农村所研究员党国英等专家在河北、河南、湖北、山西等地的30多个行政村进行了调查,以大范围村庄调查数据为基础进行估算表明,我国村庄空置面积超过1亿亩,相当于全国耕地总量的1/18。

　　1月16日,中国政法大学民商经济法学院院长王卫国指出,虽然按照土地管理法规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,但在实践中,“一户一宅”规定并未得到有效执行,宅基地“一户多宅”现象突出,而且普遍存在面积超标问题,村民在主体住宅之外乱搭滥建,尽可能多占地——现行的宅基地管理制度已越来越显得捉襟见肘,力不从心。

保障宅基地的用益物权

　　与集体建设用地使用权流转制度不同,宅基地流转制度不属于集体经济或集体财产领域,而是农民私人财产的范畴。迄今为止,土地管理法等法律法规尚未对宅基地使用权制度作出突破性规定。

　　但在实践中,各地已经迈出了探索步伐。比较具有代表性的,有重庆“地票模式”、天津“以宅基地换房”模式和嘉兴“两分两换模式”等。广东省在2013年3月提出“允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益”；同年10月,安徽省政府出台《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》,建立农民通过流转方式使用其他农村集体经济组织宅基地的制度……

　　由于大多是“摸着石头过河”,一些地区对农民的宅基地使用权不够重视,因此在房屋流转过程中也出现了一些问题,导致农民失去了宅基地使用权,尤其是个别地区“资本入村”带来的农民失地“出局”风险,也引发了社会关注。

　　“因此,改革首要强调的是保障农民宅基地用益物权。”《报告》指出,只有强化宅基地用益物权,才能保护其流转和收益的动态财产利益。

　　长期以来,集体土地所有权和使用权都没有颁发相关凭证,存在着产权不清晰、权能不明确等弊端。因此,《报告》提出,要完善农户的宅基地使用权,就得给宅基地颁发土地权证,明确权利归属,才能为宅基地管理和宅基地用益物权保障奠定好基础。

对出让人设立资格限制

　　针对《决定》中要求“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”,《报告》认为,在这一推进过程中,需要制定阶段性、过渡性的制度措施。

　　《报告》称,在现阶段,要对农村房产和宅基地的抵押、担保和转让有所限制。比如,应对出让人设立资格限制,规定出让人必须在城镇有稳定住所和生活来源,对非本地受让人设立在规定年限内的再转让限制,限制对单个主体的宅基地拥有量,超量拥有的予以强制拍卖或征收高额税收,以防止囤地投机和大面积兼并。

　　中国政法大学民商经济法学院教授李显冬提出了一种“现阶段符合农民实际需求的灵活流转方式”——我国古老而特有的民事制度“典权”。“典权”即支付典价而使用收益他人的不动产,在他人不赎回时,取得该不动产所有权,“有买卖之实而无买卖之名”。

　　李显冬建议,可以通过立法认可这一传统典卖方式,允许农民通过典卖,以附赎回权方式出售房屋,不改变宅基地使用权主体而实现住房所有权和使用权的转让,同时保留未来若干年内通过返还价款赎回房屋的权利,既能让农民取得进入城镇生活创业的资金以及收益保障,又能在一定时期内保留回乡返产的选择权,无疑可以对农村土地流转、促进土地等生产要素进行优化重组。

建立产权流转交易市场

　　《报告》认为,未来须建立农村产权流转交易市场,通过公开竞价完成土地转让,配置建设用地资源,继而逐步将宅基地纳入城乡统一的建设用地市场,淡化宅基地使用权与一般建设用地使用权在法律上的区别,实现国有土地和集体土地同制、同权、同价的根本目标。

　　“严格地说,宅基地入市与集体建设用地入市有所不同,后者主要是针对城市地区的发展需求开展的土地投资和开发建设,而前者主要是面向农村地区的住房消费需求开展的就地流通和财产变现。”王卫国解释,如果说集体建设用地入市是直接进入现成的“高速公路”,宅基地入市就是把原来的“羊肠小道”拓宽为“乡道”、“省道”。

　　《报告》建议,对于农村产权流转交易市场,需要在总结试点经验和科学论证的基础上出台法律法规,确定目标,明确原则,设定权利义务,完善规则并注重监管,使农村产权流转交易市场完成从幼稚到成熟、从自发到规范、从实物到金融、从分散到联网的成长过程。

　　来自国土资源部的消息则显示,2014年,国土部将制定宅基地管理办法,完善宅基地的规模确定、标准控制、取得和分配制度,对符合法定条件的农民宅基地要应保尽保。国土部还将加快包括宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。

宅基地入市制度破冰正当其时 

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出建立城乡统一的建设用地市场,“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道”。这无疑是令人振奋的消息。

　　我国物权法虽然确认了宅基地使用权的用益物权性质,但围绕是否应允许宅基地入市,由于争议较大,物权法最终采取了回避态度。该法第152条仅明确了农户对宅基地的权利是“占用和使用”,没有提及“收益”,同时在第153条采用了设定引用性法条的立法技术,规定“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定”。

　　如果仅从土地管理法来看,我们找不到关于禁止农民向本集体经济组织以外的他人转让宅基地上的住房的规定。但自1999年以来,以国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》为代表的一系列政策性规定,则对宅基地使用权及其上住房的转让作出了明确限制,从不同角度将宅基地使用权和宅基地上房屋的取得和受让对象限定为本集体成员之内的农民,禁止将宅基地上房屋出售给非本集体成员尤其是城镇居民。加上土地管理法规定农村村民一户只能拥有一处宅基地,在一般情况下,符合宅基地使用权分配条件的农户自然会倾向于通过申请无偿取得一处新宅基地盖新房,而不会掏腰包去购买一所旧房以取得宅基地使用权。这样一来,潜在的购买人的范围是极其有限的,宅基地使用权因此成为了不可交易的静态财产。

　　由于“房地一体”的现实,禁止宅基地入市其实就是变相禁止了宅基地之上的房屋的自由交易,而房屋历来就是农民的私产,限制宅基地交易严重影响农民对私有房屋的财产权利。在农村中,不少宅基地及其上的房屋属于“祖产”和“老宅”,是农民祖祖辈辈辈继承下来的,农民对宅基地和房屋均拥有所有权。只是在人民公社时期中央下发《农村人民公社条例修正草案》(学界通称为“六十条”),规定宅基地由农民集体所有,农民对宅基地的所有权才变成了使用权。

　　目前来看,反对宅基地直接入市的理由主要是出于保护耕地的考虑。由于农民对宅基地使用权的初始取得是无偿的,且没有期限限制,有人担心一旦允许其入市,交易的自由性显化了宅基地的财产价值,巨大的级差地租容易刺激农民滥占耕地,将其变为宅基地进行转让。

　　其实,这种现象可以通过以下途径解决:一是加强土地的用途管制,严格遵循土地利用总体规划和土地利用年度计划,以农地转用指标控制建设用地的供应总量,同时加强对宅基地的审批分配管理；二是可以考虑对超标宅基地收取一定的资源税。农户转让宅基地时,因超标所获得的出让金,集体有权按比例分成。同时,应继续坚持“一户一宅”规定,农民在出卖、出租房屋后,无权再重新申请宅基地。

　　鉴于各地情况不同,宅基地入市方式,法律应允许多样化的选择,比如一对一,多对一等方式。所谓一对一的方式,是指单个农户将宅基地使用权供应给建设用地一级市场,通过出让、出租等方式将宅基地使用权让渡给他人,不论后者是否为本农民集体经济组织成员。这种方式多用于受让人对土地面积的需求较小的情况,如在宅基地上修建自住或经营性的房屋。所谓多对一的方式,是指多家农户联合起来或由农民集体组织出面,通过对宅基地的统一整理及农户的集中居住,将节省下来的宅基地供应给市场,获得的土地出让金又可用于支付土地整理及农民集中居住区的房屋建设,这种方式克服了因宅基地位置分散、难以满足市场对成片、面积较大的建设用地需求的缺陷。

　　我们应看到,“地大房差,货币收入低”仍是目前我国不少农民生活的写照。有农民曾感慨说,现在是“城里的房子买不起,乡下的房子卖不掉”。这些大量沉睡的资本因为禁止交易而无法显化其财产价值。尤其对于那些在城市化大潮中准备向城镇迁移的农民来说,如果限制他们将房产(包括房屋和宅基地)向非集体成员转让,将影响他们取得进入城市安身立业的最低资本,从而阻碍人口城市化进程。

　　解决问题的关键并不在于对宅基地入市的管制,而在于让各种资源的价值在市场上充分体现,让价格和收益去影响人们的行为,从而实现“赋予农民更多财产权利”的目标。

稿件来源： 法制日报  王晓雁