行政复议制度和信访制度，均是解决行政机关与行政相对人之间矛盾纠纷的重要方式，两种方式统一协调、有效衔接，才能形成预防和化解社会矛盾的合力。《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发【2010】 33号）第二十四条中明确要求，各级行政机关要完善行政复议与信访的衔接机制，依法化解社会矛盾纠纷。下文仅就行政复议制度与信访制度的比较与衔接作一初步探究。

一、行政复议制度与信访制度的比较

（一）概念性质

行政复议制度是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的制度。

信访制度是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府及其工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关进行处理的制度。

行政复议制度在形式上表现为一种行政救济的法律途径和一种兼有司法特点的行政裁判制度，在性质上则是一种行政层级监督法律制度。行政复议制度是“依法治国”基本方略的具体体现，制度内容全部由法律明确规定，法律性是其制度生命。信访制度在形式上表现为一种公民、法人或者其他组织向有关国家机关表达自己利益要求、监督国家机关工作的制度，在性质上则是公民、法人或者其他组织参与政治的一种民主制度，为公民、法人或者其他组织提供了表达意愿的合法途径和平台，有利于维护社会稳定。信访制度作为一种“维护社会安定团结”、 “构建和谐社会”的民主政治制度，其制度追求在于实现更广泛的民主性。

（二）主体

行政复议申请人必须是具体行政行为施行结果的利害关系人。行政复议被申请人是各级行政机关和法律、法规授权的组织。而信访人的范围则比较宽泛，既可以是行政管理相对人，也可以是与行政行为无关的人员。凡是提出意见、建议或者投诉请求、反映情况的公民、法人和其他组织都是信访人。信访针对的主体不仅包括行政机关及其工作人员，而且包括具有管理公共事务职能或提供公共服务的组织及其工作人员，也包括社会团体或企事业单位及其工作人员，甚至还包括村委会、居委会及其成员。

（三）受理范围

行政复议的受理事项范围是比较明确的。《行政复议法》第六条以列举的方式，规定了十一种可以申请行政复议的情形。“（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”同时，不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定及行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理的，不属于行政复议范围。

而《信访条例》规定的信访事项的范围基本涵盖了所有公共管理与公共服务领域，信访受案范围非常宽泛。信访人不仅对行政行为可以提出投诉请求，也可以对各级党委、人大、法院、检察院通过信访提出意见，甚至对企业事业单位有意见，也可以通过信访反映情况。而且，行政复议仅仅是对具体行政行为的审理，对抽象行政行为只能是附带性审查，信访则不受此限。

（四）优先等级

《行政复议法》中没有有关优先等级方面的规定，而《信访条例》第十四条第二款明确规定，“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”也就是说，在投诉请求既属于信访也属于行政复议受理范围的情况下，还是应当优先适用行政复议来解决。从这个角度比较，行政复议的作用是基础性的，而信访所发挥的是在无法启动诉讼、仲裁、行政复议之后的拾遗补缺作用。

（五）办理方式

根据《行政复议法》第二条 “公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定” 及相关规定， 办理行政复议事项的方式是由行政复议机关直接受理申请人的行政复议申请，并由该受理机关做出行政复议决定，行政复议制度的办理方式具有“直接救济性”。

根据《信访条例》第二十一条“对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关”及相关规定，办理信访事项的方式主要是转送有权处理的行政机关，由有权机关来办理，信访制度的办理方式具有“间接解决性”。

（六）办理程序

行政复议实行一级复议制（国务院裁决除外），对具体行政行为经过行政复议后，申请人就同一具体行政行为再向上一级行政复议机关申请行政复议的，上一级行政复议机关不予受理。而根据《信访条例》第三十四条“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自接到书面答复之日起30日内请求原办理机关的上一级行政机关复查。” 第三十五条“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。”的规定，信访制度实行三级审查制度，即处理、复查、复核。

行政复议案件审理的程序由法律严格规定，分为申请、受理、审理、决定、执行等；而关于信访案件办理的程序性规定并不十分严格。

（七）处理结果

经审理，行政复议机关对被审查的具体行政行为要做出维持、撤销、确认违法、变更、责令限期履行、驳回行政复议申请等行政复议决定。行政复议申请人不服行政复议决定的，应当依法向人民法院提起行政诉讼。

信访人对信访处理意见不服的，可以请求复查、复核。但是，信访复核为终局结论，信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。

（八）时效期限

根据《行政复议法》第九条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”，行政复议制度的时效期限是自知道该具体行政行为之日起六十日内。而信访人提出信访事项并没有严格的时效期限限制。因此，许多超过行政复议时效期限的具体行政行为，当事人都会选择信访途径。

虽然行政复议制度和信访制度在性质上有所不同、在运行机制上有所区别，但都是公民、法人或者其他组织向有关部门提出投诉请求或反映情况，由有关部门依法解决争议或问题的工作制度。行政复议制度和信访制度是并行不悖的处理社会矛盾问题的不同途径，都是为了维护社会和谐稳定，这两种制度是互补的，是相辅相成的。目前，我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，这一时期，既是经济社会发展的战略机遇期，也是社会矛盾的多发期，许多矛盾纠纷已经并将继续以行政争议的形式反映出来。要做到在稳定发展的同时依法、及时、有效化解行政争议，必须实现行政复议制度和信访制度的统一协调、有效衔接。

二、建立行政复议、信访机构联合接待制度的有关设想

实现行政复议制度和信访制度的统一协调，很重要的一种方式就是建立行政复议、信访机构联合接待制度。制度设想如下：

（一）整合场所、联合接待

为实现行政复议制度与信访制度的双向协调，使每一个行政复议案件与信访案件都能以最快、最直接的方式得到处理，方便人民群众，提高办案效率，根据《行政复议法》第四条规定“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循便民的原则，保障法律、法规的正确实施。”和《信访条例》第三条规定“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。”笔者建议：整合目前的行政复议、信访场所，实现行政复议、信访机构联合接待；接待场所分设行政复议、信访窗口，行政复议窗口在接待行政复议申请人的同时，对不属于行政复议范围、不符合行政复议条件的，经审查后介绍到信访窗口处理，信访窗口在接待信访人员的同时，对本人明确提出行政复议申请，该申请又属于行政复议范围、符合行政复议条件和时效期限的，经审查后介绍到行政复议窗口处理；同时，建立行政复议、信访联席会议制度，加强对联合接待工作的领导，联席会议由行政复议、信访两机构领导、主要办案人员和专家、政府法律顾问等组成，通过定期召开会议的形式，及时交流工作情况、研究有关问题、协商处理重大行政复议、信访案件。

（二）理清职责、分别办案

行政复议机构和信访机构要按照各自职责，依法分别办理行政复议案件和信访案件，行政复议机构不能越权将信访案件作为行政复议案件处理，信访机构亦不能越权将行政复议案件作为信访案件处理。

实践中，有些地方将符合行政复议范围和条件的信访事项直接引入行政复议渠道,按照行政复议程序办理，意图进一步发挥行政复议制度的功能,主动化解信访中的行政争议事项。笔者认为：此种做法欠妥。因为：法治首先是规则之治，《行政复议法》的规定不得任意曲解，根据《行政复议法》第九条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”可见，行政复议是经申请才可以启动的法律救济制度，未经申请而直接进入行政复议程序的做法是违法的；如果当事人不服行政复议机关的行政复议决定，向人民法院提起行政诉讼，人民法院会以违反法定程序为由，撤销该行政复议决定。

三、对信访处理意见能否提起行政复议的问题

行政主体针对信访人提出的具有不同内容的信访诉求，其作出的信访处理意见的内容与形式也具有多样性和复杂性。实践中，大多数信访处理行为都属于行政机关对上访或者申诉问题作出的没有产生新的权利、义务的重复处理、解释性答复行为，该类行为是针对原行政处理行为的复查、解释，是对先前行政行为已确定的行政法律关系状态的确定或者理由说明，形式上也不表现为行政处理决定所要求的程序性、规范性，更不能对抗原行政处理决定。这些“意见”需要经过法定的行政程序转换，上升为行政处理决定，才能撤销或者变更原来的行政行为。该类行为未形成新的行政法律关系，对当事人的权利义务不产生新的影响，不视为具体行政行为。

但是，实践中也出现了名为信访处理意见实为具体行政行为的情况。比如下面案例：申请人朱某，认为自己符合经济租赁房租房补贴条件，向某市房管局提出补贴申请，某市房管局以信访答复的形式，告知朱某不具备经济租赁房租房补贴条件，不批准其补贴申请。朱某不服某市房管局的信访答复，向某市人民政府提出行政复议申请。

一种观点认为，不应受理朱某的行政复议申请。因为：根据《信访条例》第三十四条“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自接到书面答复之日起30日内请求原办理机关的上一级行政机关复查。” 第三十五条“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。”的规定，信访案件应通过专门的信访渠道解决，考虑到信访人己经拥有了通过信访复查、复核渠道解决问题的权利，不应允许信访人中途变更救济途径，再进入行政复议程序。

笔者认为：朱某的行政复议申请属于可以申请行政复议的范围。因为：一项行政复议申请是否属于可以申请行政复议的范围，关键看其申请的事项是否属于具体行政行为，具体行政行为是指国家行政机关依法就特定事项对特定的公民、法人或者其他组织的权利义务作出的单方行政职权行为，它包括以下基本要素：1、具体行政行为是法律行为，对行政相对人的权利义务产生法律约束力。2、具体行政行为是对特定人与特定事项的处理。3、具体行政行为是单方行政职权行为。4、具体行政行为是外部性处理行为。本案中，某市房管局的信访答复是国家行政机关对特定的公民的权利义务作出的单方行政职权行为，是对朱某的具体权利义务产生实际影响的外部性处理行为，实为具体行政行为。

综合以上分析，界定信访处理意见的可复议性的具体标准就是：信访处理意见是否实际构成了具体行政行为，如实际构成了具体行政行为，就属于可以申请行政复议的范围。

四、对信访机构不作为能否提起行政复议的问题

案例：尚某因与某医院存在医患纠纷，到某市药监局进行信访。尚某在信访请求书中提及三项请求，而某市药监局的信访处理意见只对其中两项进行了答复，还有一项有关要求某市药监局责令对方进行经济赔偿的要求没有进行答复。于是，尚某以某市药监局不作为为由，向某市人民政府提出行政复议申请。

一种观点认为：应当受理尚某的行政复议申请。因为：根据《行政复议法》第六条第一款第九项及第十一项的规定,申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的;认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，属于行政复议的受案范围。这两项规定可以看作行政相对人针对行政主体的不作为申请行政复议的法律依据,也可以作为因信访不作为而启动行政复议的法律依据。同时，对信访不作为启动行政复议程序，还可以利用行政复议监督、督促信访机构积极履行职责。

笔者认为：申请人以信访机构不履行《信访条例》规定的登记、受理、协调、督办等法定职责为由提出行政复议申请的，均不应予以受理。因为：《行政复议法》规定了全面审查原则，既审查实体又审查程序，既审查依据又审查主体，既审查事实又审查证据，既审查合法性又审查合理性，如果允许对信访机构的不作为提起行政复议，势必将很多不符合行政复议范围或者行政复议条件、时效的信访案件引入行政复议渠道，变相的违反了《行政复议法》有关行政复议受理范围、条件及时效的规定。

五、行政复议后能否进行信访的问题

案例：潘某对某市规划局作出的建设工程规划许可证不服，向某市人民政府申请行政复议。经审理，某市人民政府依法维持了某市规划局作出建设工程规划许可证的具体行政行为。潘某没有依法在起诉期限内向人民法院提起行政诉讼，而是在超过起诉期限后，向信访机构提出了信访请求。

一种观点认为：信访机构应当受理潘某的信访请求。因为：诉讼程序并非信访程序的前置程序，是否提起诉讼，是当事人自身的权利，既然是权利，就是可以放弃的，以当事人自愿放弃诉讼权利为由而剥夺其提出信访的权利是没有法律依据的。无论何种原因，只要已过诉讼时效,相对人无法通过诉讼程序获得救济时,信访机构都应当受理其信访请求。

笔者认为：信访机构不应受理潘某的信访请求。因为，根据《信访条例》第二十一条第一款第一项规定“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理。”和《行政复议法》第五条规定“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。”潘某本应当在起诉期限内向人民法院提起行政诉讼，而其在没有任何正当理由的情况下没有进行行政诉讼，信访机构依法不应受理。

综合以上分析，对于行政复议后又进行信访的当事人，如果当事人对行政复议决定不服，符合行政诉讼范围、条件的，信访机构不予受理，但应告知当事人进入行政诉讼程序。不符合行政诉讼范围、条件的，信访机构应予受理。

总之，最有效的纠纷解决机制应该由一套系统的、多元化的纠纷解决方式构成，各种纠纷解决方式统一协调、良性互动、功能互补、程序衔接。只有当各种纠纷解决方式都能够正常发挥效用、且当一种方式失灵后能自动衔接至另一种方式时，这个纠纷解决机制才能良性运转，各种行政争议才能够得到最大限度的化解。 

                                                                                          （天津市人民政府法制办公室）