编者按：6月4日，国务院法制办工交商事法制司赵晓光司长在省政府今年第一次领导集体学法法制讲座上就贯彻实施《校车安全管理条例》作了专题讲解。赵晓光司长从条例的政策导向、校车安全的制度保障、条例的实施机制等方面，详细解析了《校车安全管理条例》，并提出了贯彻落实的具体建议。本期刊载的是赵晓光司长所作讲座内容的精华摘要，对各地各部门贯彻实施《校车安全管理条例》应有积极的指导意义。

加强引导和管理

坚持就近入学 保障校车安全

国务院法制办工交商事法制司司长 赵晓光

今年4月5日，温家宝总理签署公布了《校车安全管理条例》。目前，地方各级人民政府和国务院有关部门正在抓紧实施这个条例。条例贯彻落实了温家宝总理去年11月底要求有关部门迅速起草校车安全条例，将校车安全问题纳入法制轨道的指示，兼顾现实与长远，回应了全社会的普遍关注，具有坚实的思想认识基础和可靠的实践基础。

    在条例的制定过程中，国务院法制办会同有关部门主要开展了三方面的工作。一是召开了20多次中央有关部门、地方各级政府以及部分专家学者、新闻媒体参加的座谈会，保证各方面意见都能得到充分表达和尊重。二是广泛调查研究，认真总结国内外的校车安全管理制度和实践经验,搜集、整理了48个地方的校车管理规定和美国、加拿大、英国、德国、俄罗斯、日本、韩国、印度等12个国家的校车立法资料。同时，为了解地方校车运营、管理的实际情况，国务院法制办还会同有关部门去贵州、重庆、湖南、辽宁、河南的部分市县进行了实地考察。三是将条例草案上网公开征求意见，并将收到的七千多条意见汇总向社会公布。同时根据公众的意见，对条例草案作了11处较大的修改，力求使条例的制定做到集民意、汇民智，使社会各方面对校车问题的复杂性有了更加客观、更加理性的认识，稳妥地处理了不同的意见和分歧。

    可以说，条例的制定过程，体现了科学立法、民主立法的原则和要求。概括起来，条例主要解决了三大问题：条例的政策导向；校车安全的制度保障；条例的实施机制。

    一、条例的政策导向

    制定《校车安全管理条例》的直接起因是近年来校车事故频发，造成中小学生、幼儿重大伤亡，暴露出校车运营管理中存在一系列问题。条例的宗旨就是通过规范校车的配置及其运营，保证学生上下学安全。然而，不容回避而又迫切需要回答的问题是，有了校车条例是否意味着鼓励发展校车，校车是不是解决学生上下学安全最好的办法，学生上下学安全的根本在哪里？经过调查研究，由近及远，由浅入深的分析，制定条例有四个基本事实必须面对：

    第一，校车之所以需求越来越大，安全问题日益突出，有一定的客观因素，更主要的原因是教育资源的配置问题。具体来说，校车问题的出现，在农村地区，主要是国家义务教育布局调整、撤点并校政策没有得到正确实施。撤点并校是扭转农村教育资源不足和分布不均，适应城市化进程的客观要求，其初衷是集中资源办学，提升教育质量。但是，这一政策在实际执行中很多地方不同程度地存在着重集中办学、轻就近入学的倾向，导致路远学生必须乘坐校车上下学；在城市地区，主要是由于教育资源配置不均衡、学校之间教育质量的差距导致学生跨区择校而使用校车。据教育部的统计，从1997年到2010年的14年间，全国减少小学371470所，其中农村小学减少302099所，占全国小学总减少量的81.3%。2000年，我国农村小学数为440284所，而到2010年则只有210894所，十年农村小学数量减少了一半以上。可见，是通过合理调整中小学布局，保障学生就近入学，还是完全依靠发展校车满足学生上下学需要，是我们制定条例必须回答的首要问题。

第二，校车具有很多难以克服的弊端。一是，过度发展校车超越我国现有经济发展水平。校车服务作为公益性事业和义务教育的延伸，需要国家财政扶持、补贴，如果大规模、无限制地发展校车，国家财政负担将越来越重。二是，校车使中小学生、幼儿上下学交通风险更为集中。中小学生、幼儿身心尚处于发育阶段，自我控制和自我保护的意识和能力都不足，即使有严格的校车管理制度，一旦发生校车安全事故，造成学生群死群伤，后果较之一般交通事故更为严重。三是，大规模使用校车会加重本来就非常拥堵的城市交通。四是，使用校车集中接送小学生和幼儿不利于孩子身心健康。小学生和幼儿身心尚处于发育过程中，需要父母更多的关爱。由家长接送，既可以分散、减少集中乘车接送的风险，也有利于小学生和幼儿更多地享有亲情关怀，健康成长。

    第三，由于各地区经济发展水平、地理环境、道路状况、人口分布差异较大，各地方使用校车的情况也存在较大的差异。根据教育部2011年6月的统计，全国接送中小学生及幼儿上下学的车辆28.5万辆，其中符合国家标准的只占10.32%，约有2.94万辆。在这2.94万辆合格校车中，校车数量超过1千辆以上的有湖南、湖北、辽宁、广东、江苏、河南、浙江7省，占总数的78%，有的地方基本为零。

    第四，草案在征求意见的过程中，许多人提出，解决学生上下学交通安全问题，不能仅考虑校车本身的安全。校车再安全也会有风险，应当从源头上采取措施。解决问题的关键还是应当严格依照义务教育法的规定，保障学生就近入学或在寄宿制学校上学，减少学生上下学的交通风险。有的意见甚至提出，买校车不如就近建学校。一辆专用校车就要几十万元，再加上每年几万元的运行费用，超过农村建一所小学或教学点的费用，既不安全又不经济。

    基于这些情况，条例从四个方面确立了校车的政策导向。

    （一）坚持就近入学，尽量减少使用校车

    条例在第三条第一款规定：县级以上地方人民政府应当根据本行政区域的学生数量和分布状况等因素，依法制定、调整学校设置规划，保障学生就近入学或者在寄宿制学校入学，减少学生上下学的交通风险。实施义务教育的学校及其教学点的设置、调整，应当充分听取学生家长等有关方面的意见。这一规定有两层含义：一是，保障学生就近入学是地方政府的法定责任；二是，实施义务教育的学校及其教学点的设置、调整，应当充分听取学生家长等有关方面的意见。其实这一规定体现了国家的一贯政策。2001年国务院下发的《关于基础教育改革与发展的决定》指出：要“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局”，农村小学和教学点“要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学”。

    《义务教育法》和国务院2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010--2020年）》都对保障接受义务教育的学生就近入学做出规定。温家宝总理在今年的政府工作报告中提出：“农村中小学布局要因地制宜，处理好提高教育质量和方便孩子们就近上学的关系。”今年“六一”儿童节，温家宝总理在湖南湘西看望孩子们时又指出：“要根据实际情况，充分考虑学生年龄、上学路途、安全等问题，建立或恢复一些农村教学点，不要让孩子们的精力都花在路上。”

最近教育部又特别提出：要遏止住盲目撤并农村义务教育中小学的趋势，各地要根据自身的地理环境和交通状况，以及办学条件，要明确每一所学校的服务半径，要把保障学生就近入学当作一个非常重要的前提条件。如果撤并学校比较多，要报上一级政府审批。凡是要撤并学校的，必须要征求群众意见，特别是农民群众、家长的意见，如果没有这个程序，是坚决不允许撤并学校。

    （二）倡导公共交通，强调可持续服务

    公共交通是公益性的交通运输方式，具有运载能力强、点多面广、费用低的特点，既能避免学生乘车的集中风险，又能方便学生和家长，而且更有利于减少政府和社会的负担，最具有可持续性。况且，目前我国城镇范围内均已建成覆盖面广、运输方式多样、满足不同人群需求的公共交通体系。在农村地区，已有98.1%的乡镇、90.1%的行政村开通客运班线。

    为此，条例第三条第二款规定：县级以上地方人民政府应当采取措施，发展城市和农村的公共交通，合理规划、设置公共交通线路和站点，为需要乘车上下学的学生提供方便。就是说，在政策上，把使用校车作为就近入学确实难以保障，并且公共交通不能满足学生上下学需要的一种补充。

    （三）重点面向农村，倾斜欠发达地区

国家对校车的政策支持，特别是对农村地区校车的政策支持，是保证校车安全制度得以落实的前提。从实际情况看，目前农村客运班线虽有较高的覆盖率，但是在欠发达地区，特别是在偏远山区，班次少、车况差的问题也还比较突出，尚不能满足农村中小学生上下学的交通需要。在有的贫困地区，非法运营车辆、农用车、三轮车仍是农民群众出行和中小学生回家、返校的主要交通工具，存在极大的安全隐患。目前使用不符合安全要求的车辆运送学生并严重超载，导致发生重大事故的，大多发生在农村。

    所以，条例的一个重要政策导向就是国家保障和支持校车服务的重点在农村地区，倾斜欠发达地区。条例明确规定，对确实难以保障就近入学，并且公共交通不能满足学生上下学需要的农村地区，地方人民政府应当采取措施保障接受义务教育的学生获得校车服务。

    （四）合理界定服务对象，保证扶持实效

    条例在第二条第一款关于校车的定义中将校车服务的对象限定为接受义务教育的初中生和小学生，不包括幼儿园的幼儿和高中生。之所以做出这样的限定，主要是考虑到，校车服务可以看作是政府实施义务教育责任的延伸，目前国家的义务教育不包括学前教育和高中教育。高中阶段的学生从身体条件和发育程度看具有自我保护意识和能力，可以步行、骑车等方式上下学，不必通过提供校车服务来满足上下学的需要。在这一点上，社会各方面意见比较一致，普遍赞成校车服务对象可以不包括高中学生。但对幼儿校车问题，社会分歧就非常大。在条例出台前开行的接送孩子上下学的车辆中，幼儿园占了60%。很多接送幼儿的车辆都存在着超载、超速的问题。有鉴于此，条例草案征求意见稿在第二条关于校车的定义中，曾明确将入园幼儿包括在校车服务对象范围内。对此，有的意见表示赞成，认为将入园幼儿纳入校车服务对象符合实际情况，目前幼儿园与孩子们家的距离普遍比较远，特别是在农村地区有大量留守儿童由老人接送十分困难。更多的意见则认为，幼儿不具有安全防范和自我保护的能力，集中乘车接送风险太大，还是应当坚持就近入园，政策上不能鼓励使用校车。经过权衡，条例对幼儿校车问题作了特殊处理，在附则中规定了三层意思：一是县级以上地方人民政府要合理规划幼儿园布局，方便幼儿就近入园。这个责任和义务的要求，充分地体现了政府对儿童的关爱。二是入园幼儿原则上应该由监护人或者其委托的成年人接送。三是对确因特殊情况不能由监护人或者其委托的成年人接送，需要使用车辆集中接送的，应当使用幼儿专用校车，并遵守条例关于校车安全管理的规定。这样的规定又充分体现了国家对幼儿的保护。在政策导向上条例强调了乘坐校车不是保障幼儿安全的最佳选择，保障幼儿上下学安全，最重要的还是就近入园，并由家长接送。

    二、校车安全的制度保障

    条例针对校车事故反映出来的车辆不合格、驾驶人员无资质、安全管理混乱、超载超速严重等问题，从车、人、路、行、乘五个方面规定了校车安全的制度保障。

    （一）校车使用许可

    校车安全，首先车辆本身必须安全，不能使用不合格的车辆甚至报废车、拼装车作为校车，这是校车安全运行的前提和基础。同时，校车车辆必须与未成年学生的身体条件和自我防护能力相适应，因此条例规定接送小学生、幼儿的校车应当是按照专用校车国家标准设计和制造的小学生、幼儿专用校车。作为校车的其他车辆，必须符合机动车安全技术标准。这是从源头上采取的校车安全措施。

    为了保障作为校车使用的车辆符合标准和合理配备校车，条例设立了校车使用许可制度，这也是全国15个省（自治区、直辖市）和33个设区的市的校车管理规定普遍采取的制度。根据各地方已有的校车管理经验，条例从车辆、驾驶人、安全管理制度、运行方案、投保责任险五个方面规定了取得校车使用许可必须具备的条件。需要指出的是，和一般行政许可不同，校车使用许可在程序上不由哪个部门审批，审批机关是县或市级人民政府。这充分体现了校车安全工作的复杂性、综合性和重要性。

    考虑到校车集中运载未成年的中小学生，应该有更高的安全要求，条例还对校车的使用做出了规范，即：取得校车标牌的车辆要配备统一的校车标志灯和停车指示标志；每半年进行一次机动车安全技术检验；配备逃生锤、干粉灭火器、急救箱等安全设备；按照规定配备具有行驶记录功能的卫星定位装置，以保证校车具有良好的安全技术条件和安全防控手段。

    （二）校车驾驶人资格要求

校车事故一再证明，校车驾驶员是校车安全的关键。对校车驾驶人规定比普通机动车驾驶人更为严格的资质要求不仅是我国地方校车立法和实践经验的总结，而且也是美国、英国、澳大利亚、日本、印度等国家的普遍做法。这种严格要求主要体现在年龄、相应准驾车型驾驶资格和驾龄、安全驾驶记录、无犯罪记录等方面。条例规定，只有经公安部门审核符合条件，取得校车驾驶资格的，方可驾驶校车。

    校车驾驶人的资格条件应该宽严适度，过严，会造成难以聘请到合适的校车驾驶人；过宽，校车安全缺乏充分的保障。有的地方规定了比较严格的条件，如辽宁盘锦市规定校车驾驶人必须是本地居民；辽宁葫芦岛市规定校车驾驶人的年龄不得超过55岁；山东淄博市规定取得校车驾驶人资格必须持有相应车型驾驶证五年以上。条例对校车驾驶人资格条件的规定既考虑到了保证校车安全的需要，又照顾到校车驾驶人员必须有可靠的来源，应该是可行的。

    （三）道路安全条件要求

    良好的道路条件是校车安全运行的客观环境要求。在我国的公路总里程中，路况较差的四级公路（乡道）和等外公路占多半以上，这些道路路面狭窄、路况较差。为了保障校车通行道路安全可靠，条例规定了三方面的要求。一是，在确定校车行驶线路时应当尽量避开急弯、陡坡、临崖、临水的危险路段。二是，确实无法避开危险路段的，道路或者交通设施的管理、养护单位应当设置安全防护设施、限速标志、警告标牌。三是，当地人民政府应当组织有关部门及时改善校车经过道路的安全通行条件、消除安全隐患。

    （四）校车通行安全要求

    校车运营中，超速、超载、其他车辆不避让的问题比较普遍，是造成校车交通恶性事故的主要原因。像去年北京门头沟、辽宁大连、甘肃正宁等地发生的校车交通事故都暴露出通行安全方面的问题。吸取这些事故惨痛教训，条例在道路通行安全方面主要解决了三个问题：一是，严禁校车超员、超速，并对校车的最高时速作了特别的限制性规定。二是，明确了驾驶人的安全驾驶、文明驾驶以及出车前的安全检查义务。三是，赋予校车一定的通行优先权，要求其他社会车辆注意避让校车等。

    （五）校车乘坐安全要求

    去年以来，湖北荆州、海南省三亚市都发生幼儿被司机和接车老师遗忘在校车内窒息死亡的事故，充分说明校车乘坐安全的必要性。考虑到中小学生身心发育不成熟，乘车过程中的自我约束能力和发生事故时的自救能力都很欠缺，条例规定学校、校车服务提供者要指派照管人员随校车全程照管乘车学生，并具体规定了随车照管人员的安全照管责任，包括：维护上下车秩序，制止校车违法开行，清点、核实上下车学生人数，指导、督促学生安全乘车等等。

    三、条例的实施机制

    条例的有效实施，关键是要明确各级政府及其相关部门的责任。经过反复研究、协调，条例在第四条、第五条确立了国务院部门指导、监督，地方政府属地化管理的校车管理体制，同时授权省、自治区、直辖市政府结合本地方实际情况，制定本条例的实施办法。

    （一）国务院有关部门对校车安全管理履行指导、督促等职责，建立校车安全管理工作协调机制

    各地方校车安全管理工作的推行离不开上一级的指导和支持。国务院有关部门要按照职责，负责校车安全管理有关的工作，制定相应的具体实施办法，特别是要加强对本系统承担的校车安全管理工作的指导、监督。根据本条例和其他法律法规，以及三定方案，教育部要指导和监督各级各类学校建立健全和落实校车安全管理制度，并按条例的要求会同有关部门建立校车安全管理工作协调机制；公安部要制定保护校车优先通行权、校车标牌发放、校车驾驶人管理的具体办法，督促各级地方公安机关严格查处威胁校车安全的违法行为；交通运输部要加强对道路运输企业的管理，指导校车运营企业强化安全运营措施，指导、督促地方政府交通部门加强校车通行道路的保障和道路设施的维护，制定校车驾驶人培训的具体办法并推动落实。财政部负责制定财政资金支持校车服务的具体办法和校车服务扶持政策的税收优惠政策。

    （二）县级以上地方人民政府对本行政区域的校车安全管理工作负总责。这一规定是根据地方政府的职责做出的。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：县级以上地方人民政府负责管理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生等社会事务。《义务教育法》规定：义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。

    所谓“负总责”，主要有两方面含义。一是负有全面责任，即县级以上地方人民政府对校车安全管理工作的各个方面、各个环节都要负责。二是负有最终责任，本地区校车安全管理工作的总体状况、水平高低以及存在的问题等，最终由县级以上地方人民政府承担责任。这就需要县级以上地方人民政府把校车安全管理工作纳入重要工作日程，建立工作机制，督促有关部门分工负责，调动、协调有关各方面参与校车服务工作。

    条例规定的县级以上地方政府在校车管理方面的职责有11处，包括：保障就近入学、发展公共交通、保障和规范校车服务、审批校车使用许可、改善道路通行条件等等，这当中，省级政府还有制定条例实施办法、规定专用校车过渡期的职责。

    （三）县级以上地方人民政府教育、公安、交通运输等有关部门分工负责、各司其职，密切配合，形成保障校车安全的合力。

    地方教育部门的职责是负责指导、监督学校建立健全校车安全管理制度，落实校车安全管理责任，组织学校开展交通安全教育；受理校车使用许可的申请，经征求公安机关交通管理部门和交通运输部门的意见后，提出审查意见报本级人民政府。

    地方公安机关交通管理部门的职责是配合教育行政部门组织学校开展交通安全教育；及时对校车使用审查申请提出意见，并根据本级人民政府的决定，对取得校车使用许可的车辆发放校车标牌；负责审核校车驾驶人资格以及对校车驾驶人的审验；负责对校车运行情况的监督检查，依法查处校车道路交通安全违法行为，定期将校车驾驶人的道路交通安全违法行为和交通事故信息抄送其所属单位和教育行政部门。

    地方交通运输部门的职责是及时对校车使用许可申请提出意见；负责道路通行条件改善、设置道路安全防护设施、标志标牌的相关工作；依法查处属于道路运输经营者的校车服务提供者的相关违法行为。

    条例的制定和出台，从制度层面对加强校车安全管理，保障乘坐校车学生的人身安全做出了严密细致的规定，确立了保障校车安全的基本制度规范，并对违反校车安全管理的行为规定了明确、严格的法律责任。徒法不足以自行。贯彻实施好条例需要各级政府、学校、校车服务单位、家长乃至于全社会的共同努力。在政策上，要加强引导，强化地方各级人民政府解决学生就近入学的责任；在管理上，要把条例规定的校车安全责任和保障学生安全乘坐校车的各项制度落到实处，营造保障校车安全运行的良好外部环境，使校车成为学生安全的流动校舍。